第一章 地方政府概论

致、追求效率，其承担者大多是行政首长个人。 • 由于执行权和行政权在行使上存在着共同的要求，两者常常由同一机关 行使，即由执行机关承担行政职责。
• 就政治理念的差异而言，议决权和执行权都属于政治性权力，都涉及公 民意愿和利益的表达与维护，对它们的归属，不同理念有着不同的看法 。 • 强调“人民主权”的理论认为，主权属于人民，主权是不可分割的，因 此，表达与实现人民意愿和利益的权力应由一个权力中心行使。
第一节 地方政府权力概述
一、权力及地方政府权力的 内涵 （一）什么是“权力” 权力是指特定主体因某种 优势而拥有的对社会或他人 的强制力量和支配力量。
不同人对权力的理解
权力是指一个人或一群人按照他所愿意的 方式去改变其他人或群体的行为以防止他 自己的行为按照一种他不愿意的方式被改 变的能力。 权力指影响或控制他人行为的力量。总而 言之，权力包含有“支配”和“强制”之 意。 权力同奖励、法律、道德等是人类社会人 文管理体系的标志之一。
地方政府权力
议决权
执行权
行政权
地方政府权力的内容 决议权，是指地方政府对于本行政区域内的地方性 公共事务，根据地方经济社会发展规划以及地方政 府发展目标，充分运用国家权力机关和上级政府部 门授予的权力，通过科学决策以维护和保障既定利 益实现所进行的行政决策的政府过程，决策结果以 决议、命令等方式体现。
：哪种事务由哪级政府执行最能发挥效率；民主因素：职务的执行要
和公民的距离较为接近，以便于接受公民的监督；历史因素：某些事 务传统上一向由某级政府执行，等等。 • 至于某个地方政府单位实际拥有的权限，在特定情况下还受另外一些 因素的影响。例如，该地方政府单位是否向中央政府取得了特别权力 ，地方政府是否拥有对于任意执法的自由裁量，各级地方政府之间是 否相互委托执行某些事务等等。
3、混合体地方政府
权力来自于本行政区居民选举产生的地方国家权力 机关的授权以及中央政府或上级国家行政机关对地方政 府行政权的授予。 混合体地方政府的权力来源，兼具有行政体和自治体 地方政府权力来源的某些特征。
二、地方政府权力的形成 对于行政体地方政府，由中央政府直接 以行政方式分配和配置，或者由中央政府 立法间接地以法定方式规定。 对于自治体和混合体地方政府，主要通 过当地居民的选举授予而产生。在选举过 程中，有直接选举和间接选举，一般较低 层级的地方政府是直选，高层地方政府为 间接选举。
第三章 地方政府权力
基本问题 地方政府权力和权限概述 地方政府权力的来源和配置 不同权力结构体制的地方政府 中国地方政府的权力
案例2-1 黑龙江强制婚检
伴随着一阵激烈的争吵声，一对青年男女跨进哈尔滨市妇保健 院的大门。 男子排队挂号，女子在一旁压低了声音嘟囔着：“国务院都说 婚检自愿了，凭什么你要强迫我？” “怎么是我强迫你，明明是省里下了文件嘛。”男答。 “到底是国务院大，还是省大？” “较这个真儿有什么用？再说，检查一下也没什么坏处！” “要是查出毛病，是不是就不能结婚了？” “当然不是。报上不是说艾滋病人都结婚了嘛。” “那结婚登记凭什么要出示医学检查证明？”女子反问道。 一旁打扫卫生的医院清洁员见状，扑哧一声乐了，扭头对一个 “白大褂”说，“这几天净看见打着架来婚检的了。”
2、地方政府权限的特点 • 相对于中央政府权限而言，地方政府权限涉及的法定范围 是地方政府管辖的地域范围和地方政府管理的事务范围。 地方政府行使权力时，不能超越法定的地域范围和事务范 围。 • 地方政府权限有三个方面的特点：
第一，地方政府的权限由中央政府划定。 • 地方政府是由中央政府设臵的，地方政府的权力不具有主权性，存在 、变更都由中央政府决定，无需地方政府的同意或认可，中央政府拥 有最高、最终的决定权。 • 中华人民共和国宪法规定：全国人民代表大会批准省、自治区、直辖 市的建制，国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州 、县、自治县、市的建制和区域划分。 • 变更通过宪法和法律的制定和修改，而宪法和法律的制定和修改，是 由代表全国人民意愿的国家立法机关进行的，不需要征得地方政府的 同意或认可。
所谓地方政府权力 ，是指“国家权力机关或 上级政府部门通过一定程 序，授予地方政府在地方 性公共事务的管理与协调 过程中执行法律，履行政 府职能，对自然人、法人 和非法人组织直接施加强 制性、支配性的影响，最 终实现地方社会经济发展 目标的强制性力量” 。
•
地方政府权力的来源是国家权力机关和上级政府部门 。这就是说，地方政府的权力存在权限，一方面必须通过 一定程序由国家权力机关和上级政府部门授予，另一方面 明确界定了权力的适用范围，这就有效阻止了权力的滥造 滥用。 • 地方政府权力的作用方式是强制性地推行命令。权力 的强制性或权威性，在于它是社会公认和法定的，并有强 大的国家机器做后盾，因而它的政令是权力作用对象必须 接受的。 • 地方政府权力的客体是地方区域范围内的社会。在地 方政府所管辖的区域内，其权力具有普遍性，不仅关注地 方性公共事务，而且致力于整个社会的和谐全面发展，它 的作用对象是区域内全体公民、全部社会组织。
• 具体来说，地方政府权限范围内的社会公共事务在内容上 可以分为两种：一种是固有事务，也就是地方政府必然要
承担管理职责的事务（地方政府设臵的目的）。一种是委
任事务，也就是国家以法律或其他形式，将本属于中央或 上级政府管理的社会公共事务，因为需要在地方执行，而 委任地方政府代表执行。
第二节 地方政府权力的来源和配置
二、地方政府权力的内涵和配置 （一）地方政府权力的内涵 • 地方政府权限范围管辖的事务在内容上可 分为两种：1、固有事务，2、委任事务 • 地方政府行驶权限的权力，包括三个方面 的内容：该如何治理地方、如何实现地方 的治理、怎样通过具体的管理来完成对地 方的治理。即议决权、执行权和行政权。
地方政府权力内容
权力是“一个人或一些 人在某一社会活动中，甚至 是在不顾其他参与这种行动 的人进行抵抗的情况下实现 自己意志的可能性”。
马克斯·韦伯（Max Weber，1864 年4月21日－1920年6月14日）是 德国的政治经济学家和社会学家， 他被公认是现代社会学和公共行 政学最重要的创始人之一 ）
权力是“获得未来任何 明显利益的当前手段.”
一、地方政府权力的来源 1、行政体地方政府 不存在代议机关，是中央政府或上级政府的下级行政组 织。 在民主政体下，中央政府作为国家主权的代表者，代 表全体人民授予行政体地方政府治理本行政区域的权力。 在专制政体下，行政体地方政府的权力来自于代表皇 权或专制统治者的中央政府。
2、自治体地方政府
权力来自于本行政区域的全体居民。全体居民组成法 人社团＞自治体地方政府 自治体地方政府只对法律和自治团体居民负责，其同 中央或上级政府之间不存在行政隶属的上下级关系，中 央依法对自治体地方政府进行监督
伯特兰•罗素（Bertrand Russell）：权力是“预期效果 的产生”。 尼斯•朗：“权力是某些人 对他人产生预期效果的能力” 。
以上几种对权力的解释 虽然着眼点不同，但都从不 同角度揭示了“权力”的特 性，即：权力是一种力量， 借助这种力量可以或可能产 生某种特定的预期局面和结 果。
（三）地方政府权力的内涵
• 就权力的不同特性而言。 • 议决权是由全体居民依法选举产生的代议机关承担的，要求在充分讨论
、协商的基础上通过会议作出决定的方式由全体代表集体行使。执行权
要执行议决机关的决定，其承担者适宜是一个人或少数人，其行使要求 及时、高效。行政权是对社会公共事务的管理权力，其行使要求在统一
Baidu Nhomakorabea指挥和协调下，在行政系统内部自上而下层层授权，职权明确、权责一
案例3-1 黑龙江强制婚检
2005年6月，黑龙江省第十届人大常委会第十五次会议通过 了修改的《黑龙江省母婴保健条例》，其中明确规定：“黑龙江省 实行婚前医学检查制度”，“准备结婚的男女双方，应当接受婚前 医学检查和婚前健康教育，凭婚前医学检查证明，到婚姻登记机 关办理结婚登记”，“婚姻登记机关在办理结婚登记时，应当查验 并留存男女双方婚前医学检查证明。没有婚前医学检查证明的不 予办理结婚登记”。它的公布施行意味着黑龙江省成为自2003年 10月1日实行自愿婚检以来，我国第一个恢复强制婚检制度的省 份。同时它也引起人们对于我国的法律法规之间冲突的关注。 2003年10月1日，国务院颁布的婚姻登记条例废除了强制婚检， 实行自愿婚检制度；而全国人大常委会制定的母婴保健法则明确 规定：准备结婚的男女双方，应当接受婚前医学检查和婚前健康 教育，凭婚前医学检查证明，到婚姻登记机关办理结婚登记。黑 龙江的《条例》违背了国务院的行政法规，但却具有法律的依据 。 讨论：政府强制婚检行为是否正当？如何才能正当？
二、地方政府权力的配臵
• 地方政府权力由议决权、执行权和行政权构成。 • 地方政府权力的配臵是指这三种权力在政府各机关如何分配，由何种 机关行使何种权力。 • 不同国家、不同体制的地方政府因考虑因素的不同，形成不同的地方 政府权力配臵结构。
1、考虑因素：
• 一般而言，最主要的考虑因素有两个：一个是三种权力行使上的不同 特性，一个是政治理念上的差异。
• 从这种认识出发，地方政府的议决权和执行权应由一个机关行使，如果
议决机关的规模过大，代表人数过多，则可以由议决机关产生另一机关 ，在议决机关的授权下行使执行权，后者对前者负责，受其监督。
•
强调“权力制衡”的理论认为，权力具有为“恶”的本性，由于现实中难以真 正实现人民对所授权力进行监督，如果只有一个权力中心，权力必然被滥用， 甚至可能会导致专制。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”—— 阿克顿勋爵。因此，有必要在权力行使上形成一种制约机制来防止权力的滥用 。
第二，地方政府权限限于法定的地域范围。 • 地方政府是治理法定范围的政府单位，无论它是高层，中间 层，还是基层，它治理的地域范围都只能是法定的行政区域 ，它的治理权限都只能在它所管辖的法定行政区域内存在， 不能超越中央政府划定或认可的行政区域。 • 地方政府制定的地方性法规只在地方政府所辖行政区域内具 有效力，对其他行政区域不产生效力。
第三，地方政府权限限于社会公共事务中的部分事务。 • 地方政府不可能包揽全部社会公共事务，只能是一部分。 • 社会公共事务——中央政府、地方政府、非政府公共组织分别承
担。
• 国家事务（社会公共事务的一部分）——中央政府和地方政府分 别承担。
• 地方政府事务一般不包括有可能直接危及国家统一和政治统治的
托马斯•霍布斯（Thomas Hobbes， 1588年4月5日－1679年12月4日）， 是英国的政治哲学家，创立了机 械唯物主义的完整体系，认为宇 宙是所有机械地运动着的广延物 体的总和。提出“自然状态”和 国家起源说，认为国家是人们为 了遵守“自然法”而订立契约所 形成的，是一部人造的机器人， 当君主可以履行该契约所约定的 保证人民安全的职责时，人民应 该对君主完全忠诚。
国家事务。
• •
对于何种事务属于地方政府的权限范围，国家通常以宪法、法律等方 式进行规定。 规定时考虑的因素各不相同，不过有一些主要的原则是都需要考虑的 ：社会公共事务利益所涉及的范围；社会公共事务所涉及的地域；处 理社会公共事务所导致的结果和影响。
•
总之，在具体规定地方政府权限时，需要考虑许多因素。如效率因素
执行权是在明确居民意愿和利益后，通 过具体的行动，采取相应措施以实现这种意 愿与利益的权力，在这一政府过程中，会涉 及到以政府决策为指导、以决策实施过程中 的实际情况为落脚点的操作层面的方案、措 施等等的制定和运行。 行政权是对公共事务管理的权力。
三、地方政府的权限
1、权限定义 权限是指权力主体行使 权力的范围。它包括权力可 行使的地域范围和事务范围 ；它的确定意味着权力主体 自由裁量权行使的限度。 国家权力的权限是指国 家行使权力的范围，这种范 围在现代国家是通过法律规 定的。 • 讨论：地方政府权力的有 限性？