第四章历史时期行政区划的发展与演变

第四章历史时期行政区划的发展与演变

行政区划就是根据国家的性质、任务和职能，将全国领土按地域划分为若干层次并设置相应的

行政机构，以行使国家主权和执行国家任务的各级行政单位。

影响行政区划的主要原因有四：

1、地理因素

行政区划主要是按地域的划分而出现的。它的特点是，在地域上是连续的。一般情况下，是以自然地理的某些特征作为行政区划的界线。总的来说，地理因素在行政区划的划分中占有重要的地位。

2、政治因素

国家为了加强统治，巩固自己的政权，更加有效地行使管辖和控制地方的权力，就可以根据自己的统治需要，相应地增加、削减或变革地方行政区划。如西汉时期虽然继承了秦的郡县制，但根据自己的统治需要又创立了州制，并在全国设置了13个州级单位。这种州制，后来就演变成为固

定的行政区划。再如，解放前的旧中国时代，国民党政府国防委员会1939年制定的《缩小省区报告书》中说到：“省区过大，治理不便，封建社会的残余势力往往可以凭借一省的物质作为犯上做

乱的根据地，为了国家久治长安之计，其最有效的处置，莫过于缩小省区。”

3、经济因素

随着国家经济发展的变化，经济重心的转移，国家就可以根据本国经济发展的要求来变革其行

政区划，以便更有效地促进经济的发展，充实国家的力量。如海南岛建省就是因为经济发展的需要

而设置的。

4、文化因素

由于国家内部各个地区经济文化上的差异，民族习惯、宗教信仰等为同，国家为更有效地行使权力，维护国家的统一，国家就可以根据具体不同的情况设置切合实际的行政区划。例如，清初在南方设置三藩，在东北设置黑龙江将军、吉林将军等。中华人民共和国成立后，在全国的少数民族

地区设置自治区、自治州自治县等也是如此。

上述的地理因素、政治因素、经济因素和文化因素是改变不合理行政区划，设置相应的行政区划的主要因素。行政区划的改变不仅受这些因素的影响，而且还受其它因素的影响。例如，疆域变化可以引起行政区划的变化；军事的需要也可以引起行政区划的改变。

一般认为，行政区划出现于奴隶社会，因为到了奴隶社会才出现国家。在中国的历史上，夏王朝已经出现了行政区划的萌芽，但那时还算不上什么行政区划，与后来实行的行政区划是有质的区

别的。

第一节从分封制到郡县制

一、分封制的产生

夏王朝是在原始社会末期的部落联盟的基础上建立起来的。在夏王朝的统治范围内，有许多盟国。而远在夏王朝建国以前，随着社会生产力的发展，人口的繁衍及氏族部落的分散、扩张，部落

联盟的血缘关系已开始受到破坏。到夏王朝建国后，随着各部落之间的相互交往，彼此之间频繁的迁徙流动，血缘关系已显得不那么重要了，而地域关系开始逐渐上升，于是出现了“九州”的概念。

商王朝的统治机构、统治措施都比夏王朝有所发展，并且更加完备。商王朝的中央统治机构虽然简单，但是已经初步确立了君主专制的政体。另外，商王朝还把中央和地方分为畿内和畿外，王朝中央及其附近地区为畿内，又称为大邑商或天邑商，畿内以外的地区称为畿外。

周王朝的国家机构比商王朝要复杂得多，但当时的官职多是军政合一的，还没有形成严密的统治系统。周王朝对下属的统治是通过宗法关系来实现的。宗法制在周王朝已成为其政治制度的核心，具体体现就是分封制。周初，统治者在军事征服的过程中，把土地及俘虏分给自己的兄弟及亲属贵

族等，并称他们为诸侯。诸侯在其封地内又进行分封，把一部分土地分给卿大夫作为采邑；卿大夫在其封地内又往下分封，分给属下的士作为食邑。这种层层分封，就形成了按宗法关系建立起来的

等级制度。周代的大分封主要有两次，第一次是周武王伐纣胜利后：○1封太公吕尚于齐，都营丘（山东省淄博）；○2封周公旦之子伯禽于鲁，都奄（山东省曲阜）；○3封召公于燕，都蓟（北京）；○4封叔鲜于管，都管（河南郑州）；○5封叔度于蔡，都蔡（河南上蔡）。第二次是周公东征胜利后：○1封商贵族微子启于宋，都商丘（河南商丘）；○2封康叔于卫，都朝歌（河南淇县）；○3封成王弟康叔虞于晋，都翼（山西翼城）。

这些受封的功臣谋士，大小奴隶主贵族都是世袭的，他们在各自所统治的地区内有极大的权力。

诸侯、卿大夫，虽然对上有纳贡、服役等义务，但纳贡的数量极其有限，基本上处于独立状态。这

样一来，他们对王朝的统治构成了一种威胁，于是，到了秦代，开始实行郡县制，充分利用国家的

统治工具——行政区划，对全国进行管理，加强中央集权统治。

二、郡县制的产生及其发展

春秋时期，随着生产力的发展，铁制农具的使用和牛耕技术的逐步推广，劳动生产率大大提高，荒地迅速得到开垦，土地越来越被人们所重视。周天子和诸侯为了获得更多的利益，搜罗更多的财富，都希望把土地直接掌握在自己手中，土地私有制产生了。土地私有制的产生就要求必须有与之

相适应的上层建筑的变革。于是，郡县制产生了，并逐渐代替了分封制，成为地方政区的主要形式，成为统治者对地方进行统治的工具。在郡县制初创的时候，郡、县辖区的大小也没有一定的成规。

楚灭陈为县，而陈乃是春秋十二诸侯之一，说明楚国一些县的辖境相当大。相反，齐国的县都比较小，据记载，齐灵公曾一次赏赐给叔虞300个县。在这之后，西汉在齐国故土上仅设置了100多个县，这说明齐国的一些县是相当小的。郡的大小也有类似的情况。

最初的郡和县之间没有什么关系，只是设置的地区不同而已。由于县一般设置在内地，“成聚富庶”，而郡多设置在边远地区，比县“荒陋”，所以直到春秋末年，县的地位还高于郡。如赵简子

在誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”这充分说明当时的县的地位高于郡的地位。后来，之所以演变成为以郡统县的局面，是因为设置在边远地区的郡的管辖范围都比较大，而在内地设置郡时，就沿用了边郡的规模。这样，郡才开始统县，从而产生了郡县制。

三、秦汉时期的郡的基本情况

秦始皇统一全国以后，把郡县制度推行于全国。从此以后，这一制度就一直为后世所因袭，直到唐朝以后，郡的名称才逐渐消失，但县的建制却被保存下来，直到今天，仍然使用县的名称。

秦朝所设立的郡，除了因袭战国时代的16郡以外，在原6国的国都设置了9郡，又在交通要道和重要地区设置了16郡，总共41郡。

沿袭的郡有：○1陇西郡（今甘肃临洮）；○2北地郡（甘肃宁县西北）；○3巴郡（重庆市）；○4蜀郡（成都市）；○5汉中郡（陕西汉中市）；○6上郡（陕西榆林东南）；○7云中郡（内蒙托克托西北）；○8雁门郡（山西右玉县南）；○9代郡（河北蔚县西北）；○10上党郡（山西长子）；○11渔阳郡（北京密云县西南）；○12上谷郡（河北怀来东南）；○13右北平郡（河北蓟县）；○14辽东郡（辽宁辽阳市）；○15辽西郡（辽宁义县西南）；○16黔中郡（贵州常德市）。

以国都为郡的有：○1河东郡（山西夏县西北）；○2颖川郡（河南禹县）；○3邯郸郡（邯郸市）；○4太原郡（山西太原市）；○5南郡（湖北江陵县西北）；○6陈郡（河南淮阳县）；○7九江郡（安徽寿县）；○8广阳郡（北京市）；○9齐郡（也称临淄郡，山东淄博市）。

新设的郡有：○1三川郡（河南洛阳市）；○2东郡（河南濮阳市南）；○3薛郡（山东曲阜）；○4砀郡（安徽砀山县南）；○5会稽郡（江苏苏州市）；○6南阳郡（河南南阳市）；○7琅琊郡（山东胶南市南）；○8钜鹿郡（河北鸡泽县北）；○9泗水郡（安徽濉溪西北）；○10东海郡（山东郯城）；○11长沙郡（湖南长沙市）；○12九原郡（内蒙包头市西）；○13南海郡（广州市）；○14桂林郡（广西桂平）；○15闽中郡（福州市）；○16象郡（广西崇左）等。

除这41个郡外，在国都咸阳还设置了内史，大体与郡相当。

西汉建国以后，沿袭了秦代的郡县制，并使之有所发展。郡县的数目也大大地超过了秦代。汉在设郡县的同时，还设置了和郡平行的王国一级。王国虽然说与郡平行，实际上是架越郡之上的。

如西汉初年的王国就有一王国统辖数郡，甚至十几个郡的情况。王国的设置是分封制的残余，实际