地方债务的存在及突出问题

一、地方政府债务的概念及范围

地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门举借或者合法担保以及在特定情况下需由政府偿还的债务。主要包括：1. 政府或财政直接借款或转贷的一类项目债务。主要有国债转贷资金、农业综合开发贷款等。2. 政府或财政出具承诺、担保的二类项目债务。包括基本建设举债，经国务院批准为使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷担保等。3.地方政府的欠款。主要包括对行政单位人员工资等的欠发、粮食企业政策性亏损挂账、义务教育投入负债，以及按照国家的规定，需要地方政府配套的资金的欠交等。4. 社会性负债。主要是指国有企业改制兜底、社会保障资金的缺口、化解地方金融风险贷款等。

政府负债的管理形式大致有：一是纳入财政预算管理。二是举借时不列入预算管理，归还时通过预算扣款的管理方式。三是分散管理，矛盾引发时则转嫁为政府债务风险。

二、地方政府债务形成的机理分析及存在的客观必然性

（一）未清晰界定政府职能成为根源性诱因

随着改革的深入，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。在强烈的利益动机下，地方政府运用其职能追求本地区经济的高速增长，将大量资金运用于可能会带来较高收益的竞争性和盈利性项目，以致该退出的领域没有退出。由于政府该进入的领域和重点扶持领域还必须保证，根源于这种财政压力，地方政府通过各种融资渠道筹集资金，导致债务加重。部分地方政府主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，随意为外资项目提供担保，许多项目属于竞争性领域的低水平重复建设，而且贷款项目自身产生的效益受到汇率风险、市场风险、配套资金、引进设备等因素的制约，从这类贷款的使用效率上看，难以依靠项目自身形成偿债能力的问题，一旦拖欠外债，地方政府被迫“埋单”。

（二）未建立规范的分税制成为体制性诱因

1．财权与事权逆向运行，导致地方政府寻找其他“生财之道”。1994年实行分税制后地方政府原有的主体税种上划中央，留给地方政府的预算内收入的主要财源即地方税，税源零散、稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，致使地方税收入难以真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。特别对于省级以下地方政府来说，导致“财权”与“事权”逆向运行。省以下政府同样层层向上集中资金，刚性强的基本事权却有所下放。县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。

2．规范化转移支付制度未建立，造成部分欠发达地区财政债台高筑。目前我国的财政转移支付体系过于庞杂，其中税收在返还时充分考虑了过去各地的既得利益，因而使这一转移支付形式基本上没有起到均等化效果。而专项补助大多是在预算管理高度集中的计划经济时期遗留下来的，特别是多数专项补助往往要求资金配套，不利于欠发达地区。这使得部分欠发达地区在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下，不得不求助于银行贷款、单位借款等各种债务融资手段，或者暂时挪用其他专项拨款，来保证本级政府基本职能的正常履行。

（三）或有负债成为潜在性诱因

1.支出上的刚性是地方政府或有负债出现的内因。从理论和实践上看，收入与支出总是一对矛盾，收入是有限的，而支出是无限的。为了满足无限的支出，政府的途径是增加税收或增发债务。对于前者，增税不仅遭到纳税人的强烈反对，而且还会抑制经济发展，造成的结果是财政收入会因增税在短期内有所增加，但从长期来看，经济因增税失去了活力，政府的财政收入会因此减少。所以，政府一般不会选择增税来为政府的支出筹资。顺理成章为了满足政府支出的需要，选择债务筹资就是一个合适的途径了。

2.解决本地基础设施的瓶颈制约是地方政府或有负债出现的外因。市场经济条件下投融资体制改革的原则是政府基本上退出一般竞争性领域的投资，而主要承担负责地方基础性、公益性领域的投资。从理论上讲，基础设施的投融资也可以由民间资本承担，但就目前而言

我国地方政府主要担负基础设施的投资建设职责。从各地情况来看，在地方基础设施方面，地方政府除了利用预算内资金外，还充分利用了银行贷款、外资等，不过在利用这些资金时，由此就会产生大量的政府或有债务。在这些项目当中，一旦出现了还款危机，政府的或有负债就变成了直接负债。

3.宏观经济的不稳定性容易导致地方政府或有负债。或有负债的一个主要特点是可能发生也可能不发生，这在很大程度上同经济发展有关。在经济发展速度缓慢时，政府为了刺激经济，常常采取扩张型财政政策，扩大支出规模，拉动社会总需求，在取得良好经济、社会效果的同时，由于政府财政收入增加有限，故扩大支出规模往往增加了政府的债务负担，尤其是地方政府，加快基础设施建设，提高居民收入，加强社会保障，都要增加财政支出，在没有新的收入来源、地方政府不允许发债的情况下，政府只能变相借款，由政府以担保、抵押等多种形式利用社会资金，来实现政府的宏观调控目的，由此形成政府大量的债务，而且大部分以或有负债的方式存在。

三、地方政府债务管理是存在的主要问题

1、思想认识上还没有真正到位。目前，市政府对地方政府性债务管理已经比较重视，但是，部分市、县政府在思想认识上还没有想通，还在以消极的态度看待地方政府性债务管理，以致在建立政府性债务风险管理机制上应付了事。

2、防控机制上还没有真正完善。目前我市各县、市、区政府出台的地方政府性债务管理办法，仅依照口径设置了几个比率上限指标，而没有风险评判制度，还没有风险化解机制，比如债务到期偿还不了如何解决预案也没有制定。同时，在比率上限指标设置上也是一刀切，不符合各县市政府性债务风险承受能力差异显著的实际。

3、防控措施上还没有足够力度。如债务存量已严重超比率，在债务增量上如何控制，存量上如何限期逐年压降到位；大量债务集中到期不能偿还，如何化解风险等，都缺乏有力的防控措施。在地方政府超过规定举债现象较为普遍，且政府背景企业之间相互担保较多，贷款到期时间又过于集中，按时还贷较为困难，已出现不良资产苗头，风险初步显现。至于如何防范和化解贷款到期偿还风险，却没有积极的措施。

四、完善地方政府债务管理的几点建议

1．建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制，对债务的总量和结构进行全面分析和测算，确定警戒线以达到控制风险的目的。二是要实行政府债务统一归口管理，防止出现无政府状态。三是要建立完善政府偿债渠道，多渠道筹集偿债资金，同时在财政设立偿债准备金专户，做到未雨绸缪。四是要严格实行责任追究制度，建立严格的还贷还债激励约束机制。

2．严格政策分类处理。建立和完善与“借、用、还”相衔接，“责、权、利”相统一的运作机制，实行“谁举债，谁偿还”的原则。明确债务主体，避免债务多头管理、各自为政、责任不清的局面。

3．严格控制政府债务新增规模。严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。同时对负债搞基础设施建设和公益事业建设要量力而行，不能超越财政承受能力。改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业市场化，改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法，鼓励民间投资和多种形式的筹资形式，以减轻财政压力。

4．积极稳妥化解处理不良债务。对业已形成的不良债务和逾期借款，按照实事求是，分清责任，分类处理的原则，积极稳妥地分期分批予以化解，减少债务的长期累积，努力降低财政风险。