构建新型社区管理体制的思考

关于构建新型社区管理体制的思考

从逻辑角度来说，构建中国城市新型社区管理体制，首先应该解决构建什么和怎样构建等基本思路问题。本节就此作一些探讨。

一、新型社区管理体制的主要特征

根据已经显露的端倪和经济社会发展的基本走向，笔者认为，我国城市新型社区管理体制应该是以基层法定社区为载体，多元管理主体相统一，多元管理手段相结合的基层社区管理体制。其基本特征主要有：

1．基层法定社区管理是城市基层社会管理的主体模式

正如前面所分析的那样，我国城市传统管理体制的主体模式是单位管理，此是计划经济体制的产物。在市场经济条件下，城市基层社会管理的主体模式不可能再是单位管理，应该是基层法定社区管理。这是由经济社会变革所决定的。经济转轨、社会转型使基层法定社区越来越成为社会管理的最基本载体。笔者依据相关统计资料粗略估算，目前，就全国大多数城市而言，主要依靠基层法定社区组织来管理服务的成年市民已占其成年市民总数的60%以上，而主要依靠工作单位来管理服务的成年市民已降至总数的1/3乃至更少。即便对于国有、集体企事业单位在职人员来说，由于传统单位体制的衰落，也促使他们从“单位人”向“社区人”、“社会人”转变。与此同时，越来越明显的居民利益社区化趋势客观上要求基层法定社区进一步发挥社会管理之基础载体的功能。

在肯定和认同社区管理是我国城市基层社会新型管理的主体模式的前提下，还应该看到，作为城市基层社会新型管理之最基本载体的应该是基层法定社区而非自然社区，应该是基层法定社区体系而非其中的某一环节。关于基层法定社区的含义，本书第一章已经论及。简单地说，它是在自然性社区基础上，出于社会管理需要而设置的具有明确边界和法定组织管理机构，且有一定法律地位的基层社区，是基层政权组织和基层群众性自治组织辖区共同体。这样的共同体所构成的社区体系之作为我国城市新型社会管理的最基本载体的必要性在于：它是由社会管理的操作性所决定的，因为社会管理是一种实际行动，是一种具体的操作过程，客观上要求其基本载体必须具有明确的地域范围和法定的组织管理机构；它是由社会管理的结构性所决定的，因为中国特色的基层社会管理是政府行政管理

和社区自我管理的有机统一，客观上要求其基本载体应该是基层政权组织和基层群众性自治组织辖区共同体的统一。

2．新型社区管理主体是以党和政府为主导，以群众性自治为主体的多元力量的有机统一

按照党中央提出的“整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的总要求，我国城市新型社区管理主体无疑是由多元力量所组成的。其中，中共党组织居于领导核心地位，发挥总榄全局、协调各方的作用，发挥领导群众性组织的作用，发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用。基层政府组织是新型社区管理主体系统中的主导力量，主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，尤其是社会管理和公共服务。但非社区管理的唯一主体。基层社区群众性组织（包括居民委员会、社区民间组织、业主委员会等等）是新型社区管理主体中的主体力量。充分发挥这些组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，充分发挥这些组织提供服务、反映诉求和规范行为的作用，积极支持这些组织协助政府做好公共服务和社会管理工作，是新型社区管理区别于单位管理体制的一个显著特征。有必要提及，由于历史因素和管理体制的影响，目前和今后一个时期，我国城市企事业单位和机关、团体仍然会通过管理职工发挥社会管理主体的一部分功能。从这个角度来说，它们也是基层社会管理主体系统的组成因素，只是不再充当社会管理的最基本主体的角色。

3. 新型社区管理手段具有多元性

适应经济社会深刻变革与社区管理主体多元化、管理客体复杂化的发展趋势，我国城市新型社区管理手段是法律、道德、利益协调、社会保障、社会舆论等等手段的有机结合。其中，法律是最基本的管理手段，发挥着教育、威慑、惩罚作用。道德作为以善恶评价为中心的行为规范的总和，是一种非强制性的管理手段。它虽然没有法律那样的强制性，但对人们的行为具有更广泛、更普遍的约束力。它通过教育和舆论反复不断地对人们的行为做出是非、善恶、美丑、公正与偏私、高尚与卑鄙等评价，逐渐使其内化为人们的行为标准和价值观念，从而控制人们的思想和活动，维持社会安定有序。利益协调的重要性主要根源于利益主体多元化乃至利益过度分化的社会事实，这就决定了合理协调不同社会群体间

的利益，引导群众以理性合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾，建立健全社会利益协调机制，成为新型社区管理的重要手段和途径之一。与此相联系，社会化社会保障是新型社区管理所不可或缺的前提条件之一。尤其应该构建独立于企事业单位之外的社会化养老保障体系，以保障数千万离退休人员的生活需要；构建覆盖各类从业人员包括农民工的社会化保险体系，以适应市场经济发展和就业形式多样化的需要；构建以最低生活保障为基础，以专项救助为辅助的新型救助体系，以解决城市贫困人口的生活困难；构建社会公共福利服务体系，以提高广大市民群众的生活水平和生活质量，促进社会公平正义。由于改革开放以来居民群众的民主法制意识和思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，政治参与的积极性不断提高，由于大众传播媒介和互联网等信息传输载体迅速普及，人们受各种思想观念影响的渠道明显增多，程度明显加深，各种思想文化相互激荡，从而促使社会舆论在社区管理手段中的地位作用明显增强。特别是互联网的普及使舆论得以在很快时间内迅速形成，使社会公众自发形成的舆论对官方舆论构成了冲击和压力，使消极性舆论极易发挥对社会管理的负面作用。因此，积极引导社会舆论对社区管理和社会整合发挥促进作用，最大限度地控制其消极作用，是构建新型社区管理体制，促进社会和谐的一项最重要任务。