土地信托与农地“三权分置”改革

土地信托与农地“三权分置”改革

作者：陈敦

来源：《东方法学》 2017年第1期

陈敦*

内容摘要：农地“三权分置”改革从国家、集体、经营者和农民角度分别回应了土地制度

变革的需求。相比较于其他农地流转方式，通过信托方式流转农地可以更好实现更新农地经营

模式，确保农民土地利益以及实现农地保护制度等目标。当前，我们有必要梳理“三权分置”

改革背景下土地信托的法律结构，从注重制度建设、完善土地信托的配套制度，并树立信托法

思维等角度完善土地信托制度。具体而言，政府可以通过在村集体组织内设置专门的咨询机构，为有意向参与土地信托流转的农户提供咨询服务，让农户发现土地信托制度的优点，进而运用

该项制度。需要明确土地上各项权利的内容，厘清权利的边界。建立不动产信托登记制度，公

示土地信托的信托财产和信托关系。为投资于农地流转信托所获得的收益实行适当的税收优惠，发挥信托的融资功能。

关键词：土地信托农地流转三权分置

*西南财经大学、中铁信托博士后创新实践基地在站博士后，北京工商大学法学院副教授，法学博士。

本文系北京市优秀人才基金项目“我国农村土地信托法律问题研究”（项目批准号：

2013D005003000003）、国家法治与法学理论研究项目“不动产信托登记法律制度研究”（项

目批准号：14SFB50032）的阶段性研究成果。

〔1〕据介绍，我国农户户均农地规模为0.5公顷，相当于欧盟的1/40，美国的1/400，这导致我国长期实行小规模农业生产，面临世界主要农产品出口国的直接竞争。参见《土地制度

改革试点大幕开启“三权分置”思想是指针》，《国土资源》2014年第12期。

一、问题的提出

我国在20世纪80年代实行农村家庭联产承包责任制，激活了农民对于经营的热情，农业

生产取得了显著的成就。随着城市工业化的推进和农业所面临的国际竞争压力，现有农地经营

模式和农村土地权利结构已经无法满足现实的需要。一方面，城市工业化的推进，需要大量的

劳动力，这要求农业生产能够提高效率，节约劳动力，从而为城市发展提供充足的劳动力。另

一方面，随着我国加入世贸组织，农业面临国际竞争的压力，这迫使农业生产改变经营模式，

采用农业机械发展规模经济，实现农业现代化，以提高农产品的国际竞争力。〔1 〕实现这一目标，需要协调好国家、集体、土地经营者和农户之间的关系，将各方的诉求均纳入制度设计

的考量之中。中央文件有关“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的“三权

分置”改革思路回应了我国农村土地权利变革的目标，也指明了农村土地权利变革的方向。土

地承包权与经营权分离后，使得“去身份化” 〔2 〕后的土地经营权能够以更加自由的方式进入市场，为农地流转方式提供了多样化的选择。其中，以信托方式流转农村土地，引导工商资

本进入农村，可以创新农地经营方式，有助于向农业生产“输入现代生产要素和经营模式”

〔3 〕，从而实现农村土地权利制度变革的目标。

当前，由信托公司参与的农地流转项目已达数十万亩，〔4 〕学者对于农地信托实践的研

究成果也日渐增多，提出了许多具有建设性意义的建议。〔5 〕现有研究中，对农地信托的某

些问题已经形成共识，如土地承包经营权作为物权法上的用益物权，可以作为信托财产设立信托，但仍有许多问题存在分歧，如以土地承包经营权设立信托，能否或应否将其交付给受托人；

在“三权分置”改革思路提出后，农地信托制度在构造上有何变化；在“三权分置”改革背景下，如何完善土地信托制度以最大程度发挥信托制度在农地权利变革中的功用，仍有进一步研

究的必要。笔者对如何以土地信托方式推进农地“三权分置”改革进行探讨，并对土地信托的

法律结构及制度完善提出自己的看法，以求教于学界同仁。

二、土地信托与农地“三权分置”改革

（一）土地信托制度与农地经营模式

现阶段，我国农业经营模式所面临转型的压力推动了本轮农村土地权利制度变革，其目标

是在保障农民权益的前提下，实现农业经营的适度规模化，以实现农业生产的现代化和保障城

市所需的劳动力供给。以信托方式流转农村土地，能够在如下方面促进农地经营模式的更新，

实现土地权利制度变革之目标。首先，信托模式可实现农地的规模经营。通过将农地信托给受

托人，由受托人交付适度规模农业经营者实际经营，可以实现农地适度规模经营之目标。其次，信托公司作为受托人，可以利用其融资功能为农地规模经营提供资金、技术等方面的便利。信

托公司可以受托资产发行信托计划，募集资金为农地规模经营提供资金支持。信托公司还可以

跟农业公司、农机公司、种子公司等合作，为农业经营提供农业机械、技术、良种等方面的服务。对于以其他流转方式经营农地者，融资难以及技术、农业服务成本高等问题，是提高农业

生产收益的主要障碍之一。相比较而言，信托模式更具有金融支持方面的优势。第三，信托制

度可以更好处理各方主体的权利义务，实现农地经营模式变革的目标。信托成立后，信托财产

的独立性使信托财产区隔于受托人的固有财产，当受托人破产时，信托财产不为破产财产，从

而确保委托人与受益人的利益。通过在信托合同中载明信托目的，《信托法》所规定的受托人

对受益人负有的忠实义务和善管义务，亦可为农地经营目标实现提供制度保障。

（二）土地信托制度与农民权益保护

农村土地制度变革以不损害农民土地利益为基本目标。这要求同时兼顾流转土地获得收益

又不失去承包土地的资格。稳定承包权确保了农民不至于失去承包土地的资格。将土地经营权

信托给信托公司，由其负责土地经营管理，农民作为信托关系中的受益人，可以借助土地受托

管理而享受专业规模经营的益处，同时又通过信托制度在保护受益人方面的完备而确保其利益

不受损害。信托关系中，受托人对受益人负有勤勉、谨慎、善管、忠实等义务，可以发挥专业

管理的优势。在实践中，信托公司往往将所获得的农地交给专业的农业公司或者农民专业合作

社来经营管理，信托公司对这些实际经营农地的经营者的经营活动负责。借助信托公司的融资

能力和规模经营形成的谈判能力，可以为实际经营农业的经营者提供资金支持，减少其经营成本，提高农业收益。这在客观上确保了农民在农地信托关系中的收益。作为信托关系的受益人，农民还可以运用《信托法》所赋予的各种权利，对受托人的行为进行监督，以维护自身的权益。〔6 〕当农地经营因为采用现代化农业机械和技术而获得收益的增长，从而农民在农地经营中

的利益得到维护时，农民不会成为“落魄的失地者”流入城市形成贫民窟而影响城市发展。相反，农民能够更加安心在城市工作，谋求稳定的工作岗位，提高农民工的劳动生产率，最终实

现城镇化的目标。

（三）土地信托制度与农地经营监督

农地保护制度是我国在农村土地制度中始终贯彻实施的重要制度。现有的农地保护制度包

括农业用途管制制度、农地规划管制制度以及农地质量评价制度等，其目标在于确保耕地面积

和农地可持续发展。以农地经营权信托给信托公司并不影响农地保护制度的实施，相反，通过

信托制度的合理设计，还可以更加有利于实施农地保护制度。无论采取何种方式流转农村土地，都不应改变农业用地性质，也要在农地规划之内开展农业经营，以信托方式流转自然亦不例外。鉴于农地在我国经济发展中所具有的特殊地位，在农地信托流转中，可以设立信托监察人以监