我国耕地保护政策运行效果分析

第17卷第2期中国土地科学 Vol. 17 No. 2

2003年4月China Land Science Apr., 2003

我国耕地保护政策运行效果分析　

翟文侠，黄贤金

（南京大学城市与资源学系，南京，２１００９３）　

摘要：耕地保护是关系我国国民经济和社会可持续发展的全局性战略问题，完善的耕地保护政策对于耕地保护有重要作用。因此，在分析我国现行耕地保护政策体系、耕地面积变化及相关因素的基础上，构建我国耕地面积变化驱动力的多元回归模型，并据此分析了1984～1999年期间我国耕地保护政策的运行效果。分析发现：１９８６年以来的耕地保护政策实施保护了相当于1999年耕地面积0.87%的耕地数量（112.85万ha）；1997年以来的耕地保护政策实施保护了相当于1999年耕地面积0.76%的耕地数量（98.47万ha）。研究结果还表明我国的现行耕地保护政策还不够完善，而进一步强化耕地保护政策实施效果的难度较大。就此问题，从整体完善耕地保护政策的角度，探讨进一步增强耕地保护政策实施效果的措施。

关键词：耕地保护；耕地保护政策；多元回归模型；运行效果

中图分类号：Ｆ３０１．２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１－８１５８（２００３）０２－０００８－０６　

Analysis on the Effect of Policies Operation of Cultivated Land

Protection in China

ZHAI W en-xia，HUANG Xian-jin

(Department of Urban & Resource Sciences, Nanjing University, Nanjing 2l0093，China)

Abstract: Cultivated land protection is tied with the strategies of sustainable social-economic development in China. Based on the analysis of China’s cultivated land protection policies and factors related to change of cultivated land area，the paper establishes a multiply linear regression model about the effect of China’s cultivated land protection policies. Moreover, the effect of the policies in 1984-1999 was calculated according to model. The policies reinforced since 1986 have protected 1128.5hm which is 0.87% of total cultivated land in 1999，while the policies reinforced since 1997 protected 984.7hm which is 0.76% of that in 1999. Namely, cultivated land protection policies are very important in process of cultivated land protection. But，the result also shows that it turns more difficult for government to reinforce the effect of the cultivated land protection policies in the next years. Finally, f ive major suggestions are proposed to reform China’s cultivated land protection policies.

Key words: cultivated land protection；variable of policy；effect of policy operation；multiply linear regression model

收稿日期：２００２－１１－１５

基金项目：国家自然科学基金（４０１０１００７）和国土资源部“ＷＴＯ与耕地保护”专题联合资助。

第一作者：翟文侠（1975～），男，南京大学城市与资源学系硕士研究生。E—Mail : 64691301@

翟文侠等：我国耕地保护政策运行效果分析 9 农业是国民经济的基础，而耕地资源的可持续利用是农业和农村可持续发展的基本条件，故耕地保护是关系国民经济和社会可持续发展的全局性战略问题。但是，截至2001年10月31日，全国耕地面积为127600千ha，年内减少627.3千ha [1]，人均耕地面积仅有0.09 ha，为世界人均数的47%，耕地态势十分严峻，直接威胁我国粮食安全供应[2]。根据《新中国五十年统计资料汇编》（1999）和国家环保总局网站统计资料：自1978年～1995年以来，我国耕地面积呈现逐年递减的趋势，净减少耕地面积4418.4千ha；1999年与1996年相比，净减少耕地面积866.67千ha，平均每年净减288.89千ha。

据此，我国先后出台了一系列耕地保护政策，从而在相当大的程度上实现了耕地保护目标，也为我国社会经济尤其是农业生产的可持续发展提供了必要的保障。但是，随着我国农业、非农产业以及城镇化进程的快速发展，尤其是在WTO的原则框架下，我国社会经济的发展方式和结构将发生重大转变，对我国耕地保护产生新的压力。如何完善现行的耕地保护政策和实现我国“十五”耕地保护的目标，是我国当前耕地保护工作中面临的难点和重要问题。为此，本文在分析我国现行耕地保护政策体系及其运行效果的基础上，提出了相关完善现行耕地保护政策体系的建议。

１ 我国现行耕地保护政策体系　

从现行耕地保护政策体系的基本内容来看，有广义与狭义之分：广义上的耕地保护政策，包括所有与耕地保护有关的政策、法律和法规，诸如关于城市建设规划、乡镇建房条例、农业保护以及中共中央及地方有关耕地保护方面的通知、办法、规定等；狭义上的耕地保护政策主要是指耕地的产权、使用、规划与管理及其相应的政策、法律和法规。从狭义角度来分析，我国现行耕地保护政策是一个比较完整的体系，是伴随着我国社会经济发展尤其是农业发展过程而逐步形成的，从1978年的农村经济体制改革开展，经过市场经济体系下逐步建立与完善，到2000年开始实施的最积极的耕地保护政策。1996年～1999年是当前我国耕地保护很多重要性政策、法规主要出台期：1996年中央财经领导小组办公室组织了耕地保护的专题研究；1997年3月14日全国八届人大五次会议通过了《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”；1997年4月15日中共中央、国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》；1999年1月1日开始执行的新《土地管理法》。本文采用多元法[3-6]，将现行耕地保护政策体系划分为若干层次（图1）。

２ １９８０年～２００１年年净减少耕地面积情况

自改革开放以来，我国耕地面积从总体上看呈现不断减少趋势，但每年减少的幅度不同：“六五”期间耕地面积减少幅度较大；“七五”期间由于在1986年我国开始实施《土地管理法》，耕地面积减少幅度减缓，我国的耕地保护政策取得了一定的效果；“八五”初期，进一步的改革开放和各地市场经济的搞活和发展，我国社会经济进入迅速发展的新阶段，全国普遍形成“开发区”热、房地产热，又由于在农业经济结构调整和非农产业建设用地、城镇规模的扩张，耕地面积减少幅度开始上升，但随着耕地保护政策的不断加强，后期耕地面积减少又开始趋缓；“九五”期间耕地面积减少又呈现上升态势，是因为我国生态退耕和农业结构调整迅速，成为该时期耕地减少的主要去向：根据有关规划，全国生态退耕面积590.67千ha，其中西部14个省、区、市退耕面积占总数88%，耕地调整为园地、养殖水面等其他农业用地的面积108.33千ha（新华网，2002）。1980～2001年年净减少耕地面积如图2。

３ 我国耕地保护政策运行效果分析　

３．１ 耕地面积变化的驱动力模型　

从以上分析可以看出，我国的耕地面积呈现逐年递减趋势，在某种程度上说明了我国现行的耕地保护政策还不够完善。那么多年来我国耕地保护政策运行效果如何呢？在现行耕地保护政策体系下我国政府制订的“十五”耕地