中国古代监察制度的演变

中国古代监察制度的演变

作者：陈洁曹志平

来源：《中学政史地·教学指导版》2017年第08期

一、中国古代监察制度的形成与发展

1.萌芽期。最早可考证的监察活动始于夏商周时期，如《周礼·春官》记有“御史掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰”，可见西周所设御史官一职已初具监察职能，但在这期间并未成立专门的监察机关。至春秋战国时期，御史官被赋予了新的监察使命。总体而言，这一阶段的监察活动仍相对单一、局限，只是一种萌芽阶段。

2.形成期。直至始皇帝一统六国，中央集权制的建立为监察制度的延续夯实了政治基础。中央设置丞相、太尉、御史大夫，借以“三公九卿制”赋予了御史大夫监察百官的权限。其中，中央由御史府掌握天下文书，监察百官；地方由御史大夫授命各“监御史”派驻各郡县，设置郡御史监察郡内各项工作，以此保障中央统管各地，稳固皇权的至上。而后，汉承秦制，不仅赋予了御史大夫监察与行政两项职权，还设立了中央监察机构“御史台”，并先后颁布了《监御史九条》与《六条察郡之法》，推动了监察活动趋向制度化、规范化发展。

3.发展期。时至政权频繁交替的魏晋南北朝，封建割据分裂状态持续的存在，使得各朝代监察活动各有名目，但御史台作为独立部门，仍是皇权统治阶级中的最高监察机构。只是魏晋时期的御史台不再隶属少府，改由皇帝直接控制；而南梁、后魏、北齐的御史台和后周的宪台，仍以御史中丞为主官（北魏称御史中尉）；至晋朝后期，改由御史中丞下设的殿中御史、检校御史、督运御史等分掌内外监察权，各地方由朝廷不定期委派巡御史，不再设置固定监察机构监察地方官。隋唐时期则继承了南北朝以御史台为主、台谏并立的格局，并在此基础上加以完善，推行了经常性监察与临时性巡查相结合的动态监察机制，制定了明确、具体的监察制度，使得古代监察制度向规范化、法制化方向发展。

4.顶峰期。明、清是封建君主落实中央集权制的全盛时期。其中，明朝将御史台改为都察院，“主纠察内外百官之司”，并设立左右都御史、副都御史，以及下设地方十三道巡按御史，直接受命于皇帝，有独立纠举弹劾之权，以此形成三重监督网格，自上而下全面开展监察工作。清朝整体上沿袭明代监察体制，但也有其独特发展——监察权高度集中。即，清廷中央仍以都察院为主监察机构，各级官吏均置于都察院监督之下，都察院下设十五道监察御史（后增至二十二道），科道合一，并颁布了我国古代最完整的监察法典——《钦定合规》。至此，我国古代监察制度发展攀升至顶峰期。

二、中国古代监察制度的主要特点

首先，古代监察制度源远流长，是封建王朝为保障“国家机器”顺利运转而设立的一种政治制度，其先后跨越了先秦、秦汉、魏晋南北朝、隋唐、明清等几个阶段，在古代社会每一朝代中均展现出了“彰恶瘅恶，激浊扬清”的职能作用。其次，任一朝代的监察制度均与皇权紧密相连，皇帝拥有至高监察权。其中，监察机构是皇帝监察百官和地方、抑制相权的工具，监察权是依附于皇帝皇权的延伸，随着皇权的加强而加强。再者，各朝代的监察组织均相对独立，采取了自上而下垂直式监察，從中央到地方都设有专门机构与官员，地方直接由中央统领，而作为“天子耳目”的地方监官也有一定独立性，自成系统。

三、中国古代监察制度的局限性

1.过于依赖皇权。不论哪一个朝代，监察机构权利必然是来自皇帝的授命，御史行使职权必须借助皇权的支撑，监察、纠察的权威必须依赖皇权的认可。换言之，监察机构既服务于皇权，又受制于皇权，因而极易受到“人治”思想影响，缺乏持久稳定性。

2.制度架构脆弱。主要体现在两方面：一是大多数朝代的监察制度“头重脚轻”，中央官员的监察力度均大于地方官员，且派驻各地的监察御史通常止步于省级，而下放至府级的极少，县级或以下的更是凤毛麟角，所以对这些地区的监察只能靠当地自律，效果可想而知。二是地方监察御史的官职普遍偏低，虽然地方巡查御史直接向皇帝复命，对外代表朝廷与皇帝行使职权，属于中央机构内设官员，但官阶多数在七品以下。之所以出现这一现象，主要是为激励监察御史敢于牺牲官阶来弹劾权贵，从而提高监察机构的权威性，同时也为抑制监察御史以权谋私，滥用权力。

3.缺乏群众基础。从监察制度发展历史可以看出，监察机构从内到外都是为维护皇权而存在，封建统治者为巩固中央集权、强化皇权威严必须加大对地方官吏的监察，因而不论是监察机构的设立，还是监察活动的开展，主体都是官吏对官吏，并没有黎民百姓展开对中央机构或是文武百官进行监察的相关记载，缺乏群众基础的支撑，也就难以摆脱官僚主义恶习和内部腐化的侵袭。