行政审批制度解析

行政审批制度解析

摘要: 行政审批是政府的行政职能之一。我国行政审批制度发端于计划经济体制下, 发展完善于由划经济体制向市场经济体制的转型过程中。随着时代的发展, 社会各方面均已经发生了巨大变化,行政审批制度也作出了相应调整与变化以适应新的实施环境。从历史发展的视角来研究行政审批制度,能够清楚地看到行政审批制度的发展历程及其动因, 并且可以预测它在我国未来的发展趋势。关键词: 行政审批制度; 变迁; 考察

钱穆说: “任何一制度之创立, 必然有其外在的需要, 必然有其内在的用意, 这是断无可疑的。”[ 1] ( Ｐ5)所谓制度的内在用意是指此制度本身的价值预期,实际上是制度制定者希望制度实现某些功能或者目标的意图。行政审批制度( 本文中提及的行政审批制度若无特殊说明均是指我国的行政审批制度) 是我国一项重要的制度, 从其开始实施到现在,

经历了一个内在用意的变迁过程,从计划经济管理模式下的政府配置社会资源的手段之一转变为市场经济体制下的政府规制、调控经济的重要措施, 并且还将继续发展下去。

一行政审批制度剖析

( 一) 行政审批的含义

“审批”一词从字面上看是审查批准的意思, 而行政审

批则是政府行政部门进行社会事务管理的一项具体行政行

为。我国多用“审批”一词, 而国外则多用“规制”一词。“规制”一词源于英文“ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ”, 在我国被译为“管制”。但是, 在我国关于行政审批的确切概念却是很模糊,一直缺乏统一的认识。许多学者各执观点, 争论的主要原因是关于行

政审批和行政许可这两个概念的使用上存在分歧。根据《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》[ 2中对行政审批的定义, 行政审批是指: 行政审批机关( 包括有行政审批权的其他组织) 根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请, 经依法审查, 准予从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。另外, 根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定: “本法所称行政许可, 是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”对于两者的认识主要有以下几种不同观点:第一, 许可是行政机关的外部行政行为, 审批是行政机关的内部行政行为[ 4] ( Ｐ6)。第二, 审批、核准、批准同意都可以称为批准,批准是比许可更广泛的行政行为; 批准既适用于外部管理活动, 也适用于内部管理活动[ 5] ( Ｐ第三, 许可是立法上赋权的行为,而审批是根据法律规定的条件, 由具体执法部门来审核是否符合条件的行为第四, 行政审批有广义和狭义之分, 广义的行政审批指行政机关对相对人申请的任意事项进行审查批准的行政

活动。狭义的行政审批专指行政许可,是指行政机关根据相对人的申请,依法赋予其从事某种国家管制事项的权利和资格的一种行政行为。可以说,在我国这两者实际上是同一个概念。一般说来,在行政管理领域多用行政审批一词,而在法律领域则多用行政许可一词。另外, 许可主要是反映这一行为的结果,而审批主要反映的是实施这一行为的程序。目前,我国行政审批的形式多样、名称不一,在具体实践中,为了便于工作人员操作, 行政审批被分为三种类型, 即:审批、核准和备案。审批具有一定的裁量权, 申请者即便是达到所设置的基本条件, 也不一定能够获得许可, 行政机关要对申请者进行筛选。核准排除了裁量权,申请者只要达到

了所设置条件,原则上便可获得许可, 核准是一种标准性选择。备案在条件上比核准则更为宽松,行政机关仅就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定, 行政关系相对方按规定备案即可。

二行政审批制度的发展阶段

行政审批制度,脱胎于战争时期的军事管理制度, 出现于计划经济体制中、建立发展于改革开

放过程中、改革完善于社会主义市场经济的今天。在计划经济条件下,行政审批制度只是政府进行管理社会经济事务的手段之一, 但那时候还很难说已经建立了行政审批制度体系, 后来随着我国改革开放进程不断深入,行政审批制度才逐渐作为一项制度体系出现。行政审批制度大致经历了以下四个发展阶段, 在每个阶段和时期均有不同的特点。

( 一) 确立时期( 1953年—1977年)

这一时期主要表现为计划经济体制下的行政审批制度,特征是: 行政审批制度刚刚出现, 实施的规模和程度都很小。1953年我国开始“第一个五年计划”的时候就开始全面建立计划经济体制。在计划经济条件下,政府垄断了所有社会资源,企业从事生产经营所需要的资源都只能依赖政府的配置。在这一时期审批是政府管理经济社会的手段和方式之一,但是政府主要是通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制。只有在极少数的领域、部门和事务上,才运用行政审批的手段, 而且随意性也很大,因此很难说计划经济体制下有着一整套行政审批制度。在计划经济

条件下, 存在着行政审批制度但不能说行政审批制度已经完

全建立起来, 因为当时的行政审批制度就其规模和程度来

说, 都是极其微弱的。

( 二) 发展时期( 1978年—1991年)

这一时期主要是改革开放初期的行政审批制度,这个阶段行政审批制度的特征是: 建立庞大的行政审批制度体系,同时开始改革行政审批制度。改革开放之后, 行政命令和行政指导的社会管制方式越来越不适应社会发展需要, 转而出现了行政审批制度。也就是说, 在从计划经济向市场经济转型的过程中, 直接的行政命令、行政指导等手段开始弱化, 代之而起的是行政审批行为的大量出现。自1978年党的十一届三中全会以后, 改革开放逐步在各个领域全面推行。伴随着审批经济的不断削弱、市场主体地位的不断提升和加强, 也就开始了行政审批制度的改革。但由于当时我国的主要精力放在经济体制改革, 致使行政审批制度的改革和发展缺乏确立明确的指导思想, 也没有整体的规划和统的部署, 大致上是遇到了什么问题就解决什么问题[ 7]

。( 三) 成熟时期( 1992年—1996年)

这一时期的行政审批制度体系已经建立起来并且日益成熟, 同时行政审批制度改革继续进行。此阶段行政审批制度的特征是: 行政审批制度体系继续发展,同时行政审批制度改革侧重于经济领域, 开始向企业放权。这一阶段, 我国行政管理事务也越来越繁多复杂。随着行政审批的领域也逐渐增多, 行政审批越来越受到重视。政府在个体和企业营业、药品管理、食品卫生管理、娱乐场所管理、注册会计师开业管理、出租车运营管理、出入境管理、电视剧制作和有线电视管理、危险物品管理、机动车管理、自然资源管理和生态保护、土地和房屋管理等几十个领域相继建立了许可证制度。截止1992年底,列入发证目录的生产许可证的产品就有487种, 涉及企业45000家6万张生产许可证[ 8]。在此过程中,行政审批制度基本建立了成熟的体系,审批范围涉及到社会生活的方方面面。至此, 说起行政审批制度可以说是无人不知、无人不晓。(

四) 完善时期( 1997年至今)

这个阶段的主要内容是行政审批制度全面深化改革, 此阶段行政审批制度的特征是: 行政审批制度继续改革, 向社会各领域全面放权。这一时期行政审批制度发展的背景是,国务院和省级行政体制改革在转变政府职能方面有了实质性的进展。最早进行探索的是深圳市。早在1997年深圳市政府根据发展社会主义市场经济的要求就对审批事项进行了调研和清理。1998年初正式发布了制度改革的规定, 将审批项目减少42.4%,这对其他城市开展行政审批制度改革有较大影响, 在一定程度上起到了示范作用[ 9] ( Ｐ299)。随后全国20多个地方政府对行政审批制度纷纷开始进行了改革,通过清理、审批、核准事项, 取得了大幅度精简。