美国银行监管再改革方案的意义及影响

美国银行监管再改革方案的意义及

影响

2017年特朗普用行政命令形式公布了“监管美国金融体系的核心原则（Core Principles for Regulating the United States Financial System）”，并责成财政部根据该原则确定美国现有法律法规、监管框架中与原则相悖或需要改进之处，提出对策建议，完成系列报告。财政部根据该命令于2017年6月公布了“一个创造经济机会的金融体系―银行和信用联盟（A Financial System That Creates Economic Opportunities-Banks and Credit Unions）”。这是系列报告的第一份，涉及对银行的监管改革。

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对财政部建议的评估

2010年以来美国的金融监管改革及其实施过程，在很大程度上是以新方式再现了金融体系的效率和安全的关系这一长期讨论的重大问题。而这次讨�的焦点是放松监管，是对2010年以来以加强监管为核心的监管改革的再改革。该建议从内容上看对美国金融及经济的主要贡献有：

通过纠正现有的监管偏差，维持金融稳定，同时提高金融效率。不可否认的事实是，2010年至今在新监管框架下，美国的主流状态是信贷和经济持续增长，金融稳定性增强，危机未再出现。然而监管改革确实也增加了银行负担。据联邦财务分析（Federal Financial Analytics）估算，2007～2013年美国最大的6家银行的可量化监管成本从347亿美元增加到702亿美元。2016～2025年，银行业与《多德―弗兰克法案》合规相关的成本可能使美国的GDP减少8950亿美元。监管改革的实践也确实暴

露了许多需要纠偏和改进的地方。而建议的合理性，正在于它并非简单地放松监管，而是旨在根据过去几年的实践，重新审视现有的监管法规，纠正不必要或过度的监管，以加强监管的针对性，在维持并进一步巩固金融体系稳定的同时，改善监管效果，降低监管成本，提高金融效率，释放金融业促进经济增长的作用。

该报告的基调是放松监管，但同时也建议加强某些方面的监管。例如，扩大金融稳定监督委员会FSOC的法定权限，加强其对各监管机构的协调作用，加强对银行董事会和管理层的问责制等。

细化监管。主张监管标准不仅根据金融机构规模，而且要考虑风险及其影响，根据业务模式的复杂性作适当调整。“一刀切”的做法反而会妨碍监管机构将重点放在最严重的风险上。

防止过度及不必要的监管。报告发现《多德―弗兰克法案》未能强调许多

危机的真实原因，却增加了监管负担。例如，报告认为现有补充杠杆率（SLR）及加强补充杠杆率（eSLR）对杠杆率的计算有不合理成分，它在分母中包含了安全资产――联储储备金、现金、国库券等，从而增加了资本要求，造成不必要的过度监管。此举导致美国回购市场萎缩了20%，也导致银行做市活动缩减，影响了市场流动性。报告因此建议在杠杆率计算中排除这类资产，缩小分母。再例如，鉴于央行已成为流动性主要提供者，并且将会维持较大的资产负债表，报告也建议拓宽合格流动性资产系列。相关改进将会提高未来监管的针对性，减轻不必要的监管负担。

在制定新的规则时要更加审慎，对成本收益作充分分析论证；并且在实施后要定期评估，实时废除不再需要的规则。

报告发现监管造成了新的顺周期性，并可能加剧市场动荡。这一发现及相关建议有助于放松对做市活动的过分

限制，避免在市场压力上升时银行由于进一步减少做市活动而导致市场流动性枯竭，造成恶性循环。

报告针对监管重叠和重复，以及监管机构之间的冲突提出了建议，这将有助于提高监管效率，增进机构间协调。

报告强调了被忽视的社区再投资法CRA，从更加积极的方面增进监管在促进社区发展中的作用。

报告鼓励外国银行对美国银行体系投资，以帮助分散金融体系风险，并由此带动这些银行母国的企业对美国投资。

报告主张减少基于规则的监管，更多向基于原则的监管倾斜和回归。这可能导致监管理念的较大变化。

报告关于放松对大银行监管的建议，有可能增加系统性风险。主要是：放松沃尔克规则，大银行会从事更多高风险交易业务；放松基于风险的资本要求，采用杠杆率，大银行会从事更多高风险资产业务。

对银行业务可能产生的

主要直接影响

减轻在交易业务中区分自有交易和非自有交易特别是交易意图，以及报告的麻烦。银行从事做市业务的成本特别是数据报告的负担会下降，银行业会获得更多灵活性，以确定合理数量的做市资产库存。

减少通过交易业务对冲风险的限制，银行可更有效地管理风险和资本，拓展更多业务。

银行可更加根据实际风险状态实施资本监管，节省资本，开发更多业务，同时又能针对性地控制风险，避免高风险业务。

资本足够充足的大银行有可能被豁免许多监管规则，从事业务的灵活性更大，监管负担更轻。

对美国的外资银行的影响。现有监管对外资银行设立中间控股公司的要求和审慎监管规则基本上也是基于人为划定的统一阈值，而非根据银行业务模式

和风险状态，以及母行与子公司之间的管理结构区分对待。并且将外资银行作为独立的整体对待，忽视了它们是集团在海外的子公司这一事实。这一监管框架与银行全球化大趋势和内部管理结构冲突很大，阻碍了银行的国际化发展，特别是影响到集团在全球配置资源和管理流动性的能力。建议的实施可能减轻外国银行特别是中资银行的监管负担，因为中资银行的特征是规模大但业务相对简单，风险偏好较低，建议实施会释放对这些银行的监管负担。进而言之，对外国银行的监管也可能更倾向于母国合规，并且考虑母行的资本和流动性，从而更符合银行的全球化发展战略。

该建议可能冲击巴塞尔协议等国际监管规则在各国的实施。在涉及国际监管标准时，报告明确表示，这些标准的实施应与各国目标对齐，并需仔细、适当裁剪，以适合美国金融业和美国民众的需要。国际监管标准的一致性可能会因此受到挑战。