《事业单位领导人员管理暂行规定》解读(上)

《事业单位领导人员管理暂行规定》解读(上)李克实中国人事科学研究院原副院长各位学员大家好！我是中国人才研究会的李克实。

今天给大家介绍一下事业单位领导人员管理三行规定文件的一些有关内容。

首先介绍一下和这个文件有关的概念，然后我们再逐条的解读。

首先这个文件它是涉及到事业单位的领导人员。

事业单位是一个什么样的单位？这种单位的领导人员和其他的社会组织有什么区别？这个概念会影响到我们对这个文件的理解。

所以我想首先把这个问题跟大家做个介绍。

一、事业单位的基本属性（一）社会组织的划分首先事业单位的基本属性，我用这么一张图里做个说明。

但凡社会组织按照粗的划分大概是有三个大类。

在西方国家的划分上是两个大类。

划分方法叫做公共部门和非公共部门。

在我们国家公共部门里面又包括两个部分，一个部分叫做公共管理部门，一个部分叫公共服务部门。

我们讲的事业单位在类别划分上基本上是属于公共服务部门这个范畴之下的。

在很多西方国家是不分的，公共服务和公共管理是一个概念，他认为管理也是一种服务，在我们相对来说还是细化、分开，具体的表现形式我们是由公务员和事业单位职员这两支队伍。

（二）公共部门与非公共部门的属性区别公共部门和非公共部门在很多的特性、属性上是有明显的不同的。

1.服务原则非公共部门就是一个平等、互利，比如说有一些商业企业，它在商品交换过程当中，交换双方是平等的。

通过这个交换达到一种互利，它是这么一个角度。

但是公共部门它不一样，它的服务原则是单方的，我为一方服务，这个服务的出发点一个叫做普惠。

普惠就是阳光普照，是对所有的人都是一样的，所有的公民都是一样的；第二个，基本需求。

我所提供的服务进行了管理，保障是一种基本需求。

比如说教育，义务教育我们现在国家的划线划的是九年义务教育，也就是说再往上的就是不是义务教育了，等于要交费用，义务制的可能国家要补助、补贴，甚至是减免，甚至是不要钱。

到高等教育，就要花钱了。

另外有一些贫困生的资助，但是有一个条件，你必须是优等生。

也就是说作为一种人才支持那是另外一回事，但是作为一个服务原则，它就是这样。

一个叫做普惠，一个是基本需求。

比如说医院里面的服务，能做到哪一步，能够享受哪一些药品是免费的，或者是低价的，这都是由公共部门来负责的。

公共管理这一点，是说政府机构，公共服务、事业单位这是一致的、是一样的。

2.服务方式这个有点差别，政府管理的服务方式基本上是一种约束性的，也就是为了所有人的利益，对有一部分行为要进行限制、约束，如果你没有违背，那不管你，你违背了，就要干涉你，这个是政府所表现的一个管理形式，是这样的。

但是事业单位没有这种约束力，它不能去限制什么东西，它只是提供保障，对你这个需求所提供一种保障，这个又和政府部门不一样。

3.权力属性非公共部门没有特殊的权力，那就是说别人有什么样的权力，我也有什么样的权力，是一样的，所以说它所遵循的就是一个市场规则，这是与其他组织没有什么差别的市场规则。

但是公共部门不一样，公共部门是掌握公共权力的，在这一点机关和事业单位这种属性是相同的。

当然具体的划分来说，公共权力的使用政府可能在约束性、强制性上会凸显它的特点，在事业单位，他这个公共权力使用，虽然是一种保障性的，但是它也是一种公共权力，这个是它的特点，又有小的区分，但是从大的来讲，他是具有这种权力属性的。

4.资源属性非公共部门使用的是市场资源，市场能够找到的、买到的，通过交换得到的，这就是它的资源，它获取这些资源是要付出一定代价的，是一种交换式的。

公共部门资源是公共资源，它具有公共权力，它使用公共资源，这个是公共部门它的一个特性，是区别于非公共部门的，政府掌握公共资源，事业单位也一样。

当然不同类型的事业单位在使用公共资源上面的特点不同，但是总体来说，我们讲的事业单位它使用的是公共资源，包括一些自然资源、社会资源、医疗教育资源，这个都是一种公共资源。

5.财产属性非公共部门财产属性是属于组织，或者是属于投资人，或私人。

但是公共部门财产属性很清楚，就是全民所属，它就是你一个事业单位、大学、三甲医院，你做得再好，但是它的财产是全民财产，不是你校长的，也不是你院长的，不是属于个人的。

在财产属性上面，你除了按规定获取劳动报酬之外，你违反这个规定再拿的，那就是属于贪污了。

这个是很清楚的一条线。

这个说是有奖金，那是一个奖励形式，那是合法的，但是在这之外你再获取，这个就是有问题了，这是它的第五个属性。

6.资金来源非公共部门的资金来源就是市场，通过交换、通过获取利润。

公共部门主要是依靠财政，也就是说把纳税人的钱收上来，然后服务于所有的纳税人，服务于公民，这个就是它的钱的来源。

在有一些国家规定，公务员是不可以从财政收入之外再获取另外的报酬。

比如说香港就有这样的规定，你除了工资、奖金，财政给你的报酬有所规定的之外，你只有两种钱是可以获得的，他列得很清楚，一种是遗产和馈赠，这有限制，比如遗产按照继承法，你可以继承；馈赠也有一个范围，比如说父母的、亲友的，这个范围包括你未婚关系，都可以的，规定很明确。

但不是说所有人给钱你都能要的，这是一个很清楚的范围。

再有社会劳务，比如奖金、稿酬这些照常纳税，这也是一种合法收入，除此之外不可以再从财政之外再得取其他的报酬，这是非常清楚的。

这就划定了一个界限，像我们前些年南方有一个案子，查处了一个干部有巨额财产，“巨额财产来源不明”是犯罪的，但是问题他的来源是清楚的，就是谁给我的钱，我列了一张单子说得都很明白，有的可能还有记录，签字。

调查过程中就发现，追究为什么要给他钱？给他钱的人说我们俩关系好，我们多年的朋友了，我有钱愿意给他，这就是追究说你给他，是不是你因为有事，有求于他，如果他利用手中的权力为你办事，这叫做职务犯罪。

问题是他说我没有请他给我办过任何事情，这就很难定罪了，这钱数一大堆，但是入罪的金额很少。

按照香港的规定本身你拿这个钱就是违法，因为它不属于你可以拿他钱的范围，这就很清楚，但是我们一直到目前没有这么细的规定。

所以说公务员的全部收入是全额财产保障，包括他的业务经费也都是财政保障。

事业单位基本上可以说是大部分事业单位也是全额财政保障，和公务员差不多，包括事业经费也都是财政来的，也有一部分是财政加上市场利润，现在事业单位分类还没有一刀切的那么清楚，有一些事业单位是允许有合法的收入，这也是一个讨论，可能将来要逐步形成收支两条线，从市场收取的那一部分算是国家收入，由财政再提供给你，这是所需要的资金，这个也是走两条线。

在管理上，可以是企业化的，但是从它的属性上还是属于公共服务范畴的。

所以我们事业单位分类也把它给分成不同的类别，也是从这个上头来考虑。

再有就是组织的服务目标，有明显的不同。

非公共部门，就是我只要不违法，我就是利润最大化，当然利润最大化你要违法就不行了，你食品、药品里头有毒、有害的东西，这个就不行了。

也就是说你法律框架下，你的一种合法行下的利润最大化，企业就是挣钱，那不挣钱不叫企业了。

但是公共部门它的目的很明确，不是为了挣钱，公共部门的行为方式就是花钱的，不是挣钱的，它钱的来源从哪来？就是纳税人缴纳的，然后它是把纳税人缴纳的钱用好、花好，这个是公共部门的运作方式。

具体到党政机关、行政单位和事业单位来说，也有所不同。

机关是公共管理效能最大化，比如说交通堵塞，那你就要想办法，不是说我花钱就能解决的事，这要开动脑子，怎么能够使交通通畅？这个里头也是有专门的学问，不是说我只要有钱我就办得到的，这个里头很复杂的事情。

比如说空气污染，那怎么能够把这个PM2.5降下来？这个不是说你要通过这个事去挣钱，你要解决问题，钱纳税人给你，它的很多利益关系需要政府去协调，这不是一个企业能做到的，也不是一个事业单位能做到的，需要政府包括出台一些行政法规、法令，各种手段去做到。

你把这个事办好了，你的任务就完成了，你把这个事实办好了以后，你花的多少钱，你向纳税人有一个报告，这个就可以了，这个是政府它的行为方式。

它绝不是说要去挣钱，它是管理效能的最大化。

事业单位它的目标也是很清楚，它不是一种管理性质的，它是一种服务性质的，也就是公共服务性能、服务效能的最大化，比如说我们说上学难、看病难这些问题，这个就是说老百姓对公共服务的不满意，你改善这些条件，你比如说我用一种什么方法能够使大家取药、挂号不再去排长队。

现在就改善很多了，像电子化的服务，基本上你在那边看病、开药、下药单的同时，这边药房就开始准备了，等你看完病到药房这个地方，你也不用排队了，那都有椅子，你坐一坐，三五分钟就叫到你的名字，都给你拿好了，这个就很快。

这个就是说怎么能够使我们这个公务服务效能最大化，能够更好的服务于老百姓，这是我们事业单位所以做的。

我想这是事业单位的一个基本属性。

我们从这个属性出发，结合这个属性思考，我们事业单位领导人员，它的行为方式、思维方式、它的很多的要求，都和基本属性是相关的，我想这是一个它的基本属性问题。

二、事业单位领导人员职业属性第二个概念，我们说一下事业单位领导人员的职业属性。

（一）职业属性分析关于职业属性，我觉得可能是我们在某一个时期、某一个阶段宣传的时候也有很多的误区。

认为公务员是权力部门，事业单位就是服务，反正让我干嘛我就干嘛，我是和打水的、扫地的都一样。

我觉得这个是一个误区，公共服务本身里面就包含管理，这样我们看一下事业单位领导人员的职业属性，就是说你事业单位领导人员大学的校长、医院的院长，这些都是领导人员，你这些领导人员它的职业属性和一般地非公共部门的职业属性有什么不一样，又和党政机关的领导人员这个职业属性又有什么不一样。

我想从这三点上我们做一个分析。

1.政治属性给我们事业单位领导人员一个定性，这些人是社会主义国家公职人员。

我觉得很多同志可能都淡忘了这一点。

我们看一下政治属性对我们事业单位领导人员的要求，我们《中华人民共和国宪法》至少是到目前为止在没有进行新的修订之前，是这样子的。

开篇一句话，中华人民共和国的国体是一种什么样的性质，四个要点：是工人阶级领导的；以工农联盟为基础的；人民民主专政的；社会主义国家。

我觉得我们从这个四点上去想一下，我们事业单位领导人员要对国家负责，对这样一个国家负责，这样一种国体的国家负责，有很强的政治属性，所以说我们下面看的就是说这个政治属性也体现在具体的三点上：国家公职人员。

这是毫无疑义的，国家公职人员必须要遵守《宪法》、承认《宪法》，以《宪法》的规定要求来约束自己的言行，这是一点。

公共权力的支配者。

我们前面讲事业单位属性，那么你是不是公共权力的支配者？这个我们说非领导人员可能这种支配能力很小，但是作为事业单位领导人，你有相当大的公共权力的支配权，这个你不承认恐怕不行。

有的同志讲我这个服务好像体现不到我有什么支配权，我想可能是范围作用影响大小，可能也不一样，但是公共权力的支配者你这个都是，不管你是什么事业单位。