高校师资队伍结构分析_王为正
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2. 高校教师编制 不足的问题没有得到有效解 决。由于编制改革的步伐滞后于高等教育跨越式发 展的需要, 造成高校普遍存在专任教师编制不足的 问题。目前省属高校中多则数百, 少则数十名引进 的教师不属于编制内的人员。
( 二) 教师队伍结构不尽合理, 高层次人才偏少 为适应高校跨越式发展的需要, 弥补专任教师 的不足, 各高校引进大量的中青年教师特别是青年 教师, 造成了教师年龄结构、职务结构的不够合理。 高水平的学科带头人不足, 骨干教师队伍建设较为 薄弱, 教师学历结构还需要进一步优化。 ( 三) 教师队伍整体素质还有待提高, 教师培训 工作还需加强 目前, 全国高校中 35 岁以下的青年教师已成为 教师队伍的重要力量, 他们的教育教学、科研实践能 力有待加强, 学历、学位水平有待继续提高。 ( 四) 师德建设有待于进一步加强 受商品经济大潮的影响, 一些教师价值观出现
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百分比 (%)
无职称 ( 人)
百分比 (%)
211 46
574
41 74
2528
121 73
6112
301 78
5283
261 61
5146
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王为正: 高校师资队伍结构分析
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( 2) 学历结构。具有研究生学历的教师比 2000 年上升了 31 38% 。由于引进的教师中具有硕士学位 的教师占了绝大多数, 因此 2005 年具有硕士学位的 教师比例达到 351 64% , 比 2000 年增长了 51 61% ; 博 士学位的教师在总量上虽有增加, 但在比例上却比 2000 年下降了 21 23% ; 学士学位的教师比例比 2000 年低, 一是这类教师通过进修等途径获得了硕士学 位, 二是减少了对这类教师的录用( 见表 2) 。
年底 46 岁以上的教师人数比 2Hale Waihona Puke Baidu00 年低 61 49 个百 分点; 同时, 各高校大量引进 45 岁以下, 特别是 35
岁以下的教师, 因此, 45 岁以下的教师比 2000 年有
较大幅度的增加, 说明教师的年龄结构呈现年轻化 ( 见表 3) 。
表 3 黑 龙江省省属本科院校专任教师年龄结构统计 %
业基础知识的要求外, 还要具有丰富的教育理论知 识和较高的教学技能, 能够至少熟练地使用一门外 语进行学术交流, 掌握现代教育信息技术, 教学质量 与效果优良。
2. 规模目标。按教育部规定 的生师比 要达到 18 B1 的要求, 适度扩大高校教师规模。本科院校 双语教师比例要达到专任教师总数的 70% 左右。
( 一) 专任教师队伍的规模与结构情况 1. 专任教师队伍规模不断壮大。/ 十五0期间黑 龙江省普通本科院校师资队伍的规模随着高校扩招 不断壮大。2005 年底, 黑龙江省 22 所省属本科院 校共有专任教师 19857 人, 与 2000 年底的 12113 人 相比, 增加了 7744 人, 增长率为 631 93% ; 专任教师 占教职工总数的比例为 541 61% , 比 2000 年底上升 了 71 89% 。 2. 专任教师队伍结构呈现出高素质、年轻化的 特征。 ( 1) 职称结构。与 2000 年相比较, 2005 年教授 增加了 41 31% 、助教增加了 41 46% , 副教授、讲师分 别下降了 2% 和 6% 。主要因素有: 一些副教授晋升 为教授, 因而教授比例上升, 由于高校目前引进的教 师大多刚刚毕业, 只能是助教职称, 所以助教比例增 加; 副教授、讲师职称的教师除晋升上一级职称外, 所空名额没有得到相应补充, 所以比例也较 2000 年 底有所下降( 见表 1) 。
表 2 黑 龙江省属本科院校专任教师学历结构统计 %
博士学位 硕士学位 学士学位
无学位
2000 年
81 62
301 03
651 49
41 76
2005 年
61 39
351 64
561 87
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( 3) 年龄结构。/ 十五0期间黑龙江省属本科院
校师 资队 伍的年 龄结 构呈 现出 年轻 化的 特点 。20 05
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王为正: 高校师资队伍结构分析
偏差, 过于强调个人利益, 过于看重物质待遇, 职业 道德意识淡薄, 在学生和教师中造成不良的影响。
( 五) 相当部分教师教学任务繁重, 难以进修提高 由于高校教师队伍建设速度滞后于在校生规模 增加的速度, 造成一些高校生师比远高于国家规定 的标准, 使得许多教师的教学任务繁重, 难以挤出时 间进行培训、进修和提高, 对教学质量产生了一定的 影响。 ( 六) 人才外流现象仍然存在 由于一些内陆省份不具备地缘优势及经济发展 相对落后于国内发达地区, 人才外流现象并未得到 有效遏制[ 1] , 稳定人才也是面临的一项长期而艰巨 的任务。
2000 年 2005 年
55 岁以上 91 20 41 71
46~ 55 岁 131 24 111 24
36~ 45 岁 311 65 321 03
35 岁以下 451 92 521 02
( 4) 学缘结构。黑龙江省属本科院校教师的学 缘结构/ 十五0期间得到了改善, 本校本学科毕业和
本校非本学科毕业的教师比例在减少, 非本校毕业
3. 高层次人才队伍建设目标。培养和造就一批 具有国内或国 际领先水平的学术名师 和学术带头 人, 一批具有创新能力的中青年学术带头人和学术 骨干, 一批能够承担省和国家重大任务、参与国内乃 至国际竞争的创 新团队[ 3] 。在/ 十五0 建设 的基础 上, 加大实施/ 长江学者计划0的力度, 引进和培养在 国内外享有较高知名度的高层次创新人才, 带动一 批学科达到国际先进、国内一流水平; 对现有优秀年 轻骨干教师加强培养, 让他们承担国家重点科研和 工程项目, 使其成为青年学科带头人或后备带头人。
2000 年底 专任教师 ( 总数 12113 人)
2005 年底 专任教师 ( 总数 19857 人)
教授 ( 人)
1020
表 1 黑龙江省属本科院校专 任教师职称结构统计
百分比 (%)
副教授 ( 人)
百分比 (%)
讲师 ( 人)
百分比 (%)
助教 ( 人)
81 42
3970
321 77
3950
321 61
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中国林业教育
2007 年第 4 期
高校师资队伍结构分析
王为正
( 哈尔滨师范大学, 哈尔滨 150080)
摘 要: 该文针对全国高校师资队伍建设的共性 问题, 以黑龙江省 22 所省属本科院校为例, 对于该省 2005 年教师 队伍 的情况进行了调查, 并与 2000 年的调查结果进 行了对 比分析。分 析结果 表明: 专任教 师队伍 规模不 断扩大; 结构呈现出高素质、年轻化的特征; 兼职教师不断增加; 专 任教师队伍结构不尽合理, 高层次人 才偏少; 部分教师 教 学任 务繁重, 难以进修提高; 受商品经济大潮影响, 师德建 设有待 进一步 加强; 人才外 流现象 仍然存 在。针对这 些 问题, 笔者提出了进一步加强高校师资队伍建设 的若干建议。 关键词: 高等院校; 师资队伍; 调查; 改革
三、进一步加强教师队伍建设的建议
为了建设一支与/ 十一五0期间高等教育事业发 展相适应的教师队伍, 保证高等教育改革和发展总 体目标的实现, 结合本科院校教师队伍建设的实际, 应切实加强以下几方面的工作:
( 一) 确立正确的教师队伍建设的指导思想 要以邓小平理论和/ 三个 代表0 重要思想 为指 导, 树立并落实科学发展观和科学人才观。以5教师 法6和5高等教育法6为依据, 以学科、专业建设和研 发基地、创新基地为平台, 以教师队伍管理体制改革 为动力, 以完善教师职务聘任制为手段, 以学科( 专 业) 带头人、后备带头人和骨干 教师队伍建设 为重 点, 以提升教师队伍综合素质、增强学科( 专业) 实力 和不断提高培养人才质量为宗旨, 优化教师队伍结 构, 加强师德建设[ 2] 。加大吸引和稳定人才的力度, 构筑教师队伍发展的良好环境, 努力建设一支素质 优良、结构优化、精干高效、富有活力和适应高等教 育改革与发展需要的教师队伍。 ( 二) 明确高校教师队伍建设的具体目标 1. 素质能力目标。在师德建设方面, 教育广大 教师爱岗敬业, 献身高等教育事业, 使教师具有很强 的集体观念和团队意识, 具有积极向上的良好心态 和合作精神, 治学严谨, 道德规范, 为人师表; 在专业 基础方面, 要具有宽厚扎实的专业基础知识、专业知 识和专业技能以及宽广的相关学科知识, 能及时准 确地了解和掌握学科发展的前沿状态与最新成果; 在科学研究方面, 要具有较强的创新意识和创新精 神, 掌握现代科学研究手段和教育信息技术, 具有独 立开展科学研究的能力, 能够站在学科前沿, 了解社 会、联系社会、服务社会; 在教学方面, 除达到上述专
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( 二) 兼职教师队伍情况
2005 年底 黑龙 江 省 属本 科 院校 兼 职 教师 达
5222 人, 占专任教师的比例达 26% 。这些兼职教师
承担的主要任务包括为本科生开设课程、与高校教
师合作研究科研项目、指导学生实习或毕业设计、指
导研究生、从事教学科研管理。
二、问题与分析
增加 人数
增长率 (%)
/ 两院0 院士 获国家特殊津贴者 博士生导师 硕士生导师 国家有突出贡献专家 长江+ 龙江学者 获省级特殊津贴者
2 347 194 1505 18
1 32
4 396 479 2341 23 20 92
2
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49
141 12
285 1461 91
836
551 55
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构/ 十五0期间有了很大的改善: 省属院校也成长出
两名院士, 这极大地加强了省高校师资队伍的学术
梯队建设; 2005 年底黑龙江省属本科院校教师中获
国家特殊津贴者已达到 396 人, 反映出省属院校中
高层次人才的增加趋势( 见表 5) 。
表 5 黑龙江省属本科院校专任教师队伍的 学术结构变化情况
2000 年 2005 年 底人数 底人数
的专任教师比例明显上升( 见表 4) 。
表 4 黑 龙江省属本科院校专任教师学缘结构统计 %
本校本学科毕业专任教师比例 本校非本学科毕业专任教师比例 非本校毕业教师专任比例
2000 年 381 72 61 78 541 51
2005 年 321 15 71 35 601 50
2005 年底黑龙江省属本科院校本校本 学科毕
2005 年我们对黑龙江省 22 所省属院校进行了 师资队伍建设的专项调研, 一些高校还提供了 2000 年有关方面的材料。调查方式主要是与学校职能部 门的负责同志、院系领导和教师代表座谈, 以及对学 校领导单独访谈。
一、调查结果
/ 十五0期间黑龙江省高等教育以质量提高和学
科建设为重点实现了跨跃式发展。高校教师队伍建 设在规模、质量、结构等 方面都有了很 大提高或优 化, 为/ 十五0期间高等教育的发展和/ 十一五0期间 高校在以提高教育质量为重点的发展方面提供了人 才保障。
业、本校非本学科毕业和非本校毕业的专任教师的
比例与 2000 年的情况相比较, 学缘结构均逐步得到
改善。省属本科院校学缘结构中本校本学科毕业的
专任教师比例下降了 61 57 个百分点, 非本校毕业的
专任教师 比例上 升了近 6 个百 分点, 比例 达到 了
601 50% 。
( 5) 学术结构。黑龙江省属本科院校的学术结
教师是高校的主体, 高水平的教师队伍是体现 大学高水平的重要标志。哈佛大学前校长科南特曾 说过: / 大学的荣誉不在于它的校舍和人数, 而在于 它一代一代的质量。一个学校要站得住, 教师一定 要出色0。可见, 教师对于一所高校发展的重要性。 随着中国高等教育的改革与发展, 高校师资队伍建 设进入了一个新的发展阶段, 而师资队伍的结构, 在 很大程度上决定师资队伍的性能。合理的师资队伍 结构对培养高质量的人才, 发表高水平的研究成果 具有重要的意义。然而在中国 高等教育改革 过程 中, 普遍存在着高校师资队伍建设共性问题。本文 以黑龙江省的本科院校作为调查研究对象, 通过对 该省/ 十五0期间的高校师资队伍状况的调查, 从学 校、教师的角度反映了全国高校师资队伍普遍存在 的问题。
从此次黑龙江省高校师资队伍状况调查中, 反 映出/ 十五0期间全国高等院校的教师队伍建设普遍 存在着一些问题。
( 一) 高校教师队伍建设的外部条件不够完善, 对教师队伍建设形成了一定的阻碍
1. 社会保障机制不健全。目前社会养老、医疗、 失业保险体制尚 未健全, 教师准入制度不 够完善。 这些客观原因造成高校和社会间人员流动不畅, 使 高校的全员聘任制缺乏社会保障条件而难以施行。
( 二) 教师队伍结构不尽合理, 高层次人才偏少 为适应高校跨越式发展的需要, 弥补专任教师 的不足, 各高校引进大量的中青年教师特别是青年 教师, 造成了教师年龄结构、职务结构的不够合理。 高水平的学科带头人不足, 骨干教师队伍建设较为 薄弱, 教师学历结构还需要进一步优化。 ( 三) 教师队伍整体素质还有待提高, 教师培训 工作还需加强 目前, 全国高校中 35 岁以下的青年教师已成为 教师队伍的重要力量, 他们的教育教学、科研实践能 力有待加强, 学历、学位水平有待继续提高。 ( 四) 师德建设有待于进一步加强 受商品经济大潮的影响, 一些教师价值观出现
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无职称 ( 人)
百分比 (%)
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( 2) 学历结构。具有研究生学历的教师比 2000 年上升了 31 38% 。由于引进的教师中具有硕士学位 的教师占了绝大多数, 因此 2005 年具有硕士学位的 教师比例达到 351 64% , 比 2000 年增长了 51 61% ; 博 士学位的教师在总量上虽有增加, 但在比例上却比 2000 年下降了 21 23% ; 学士学位的教师比例比 2000 年低, 一是这类教师通过进修等途径获得了硕士学 位, 二是减少了对这类教师的录用( 见表 2) 。
年底 46 岁以上的教师人数比 2Hale Waihona Puke Baidu00 年低 61 49 个百 分点; 同时, 各高校大量引进 45 岁以下, 特别是 35
岁以下的教师, 因此, 45 岁以下的教师比 2000 年有
较大幅度的增加, 说明教师的年龄结构呈现年轻化 ( 见表 3) 。
表 3 黑 龙江省省属本科院校专任教师年龄结构统计 %
业基础知识的要求外, 还要具有丰富的教育理论知 识和较高的教学技能, 能够至少熟练地使用一门外 语进行学术交流, 掌握现代教育信息技术, 教学质量 与效果优良。
2. 规模目标。按教育部规定 的生师比 要达到 18 B1 的要求, 适度扩大高校教师规模。本科院校 双语教师比例要达到专任教师总数的 70% 左右。
( 一) 专任教师队伍的规模与结构情况 1. 专任教师队伍规模不断壮大。/ 十五0期间黑 龙江省普通本科院校师资队伍的规模随着高校扩招 不断壮大。2005 年底, 黑龙江省 22 所省属本科院 校共有专任教师 19857 人, 与 2000 年底的 12113 人 相比, 增加了 7744 人, 增长率为 631 93% ; 专任教师 占教职工总数的比例为 541 61% , 比 2000 年底上升 了 71 89% 。 2. 专任教师队伍结构呈现出高素质、年轻化的 特征。 ( 1) 职称结构。与 2000 年相比较, 2005 年教授 增加了 41 31% 、助教增加了 41 46% , 副教授、讲师分 别下降了 2% 和 6% 。主要因素有: 一些副教授晋升 为教授, 因而教授比例上升, 由于高校目前引进的教 师大多刚刚毕业, 只能是助教职称, 所以助教比例增 加; 副教授、讲师职称的教师除晋升上一级职称外, 所空名额没有得到相应补充, 所以比例也较 2000 年 底有所下降( 见表 1) 。
表 2 黑 龙江省属本科院校专任教师学历结构统计 %
博士学位 硕士学位 学士学位
无学位
2000 年
81 62
301 03
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( 3) 年龄结构。/ 十五0期间黑龙江省属本科院
校师 资队 伍的年 龄结 构呈 现出 年轻 化的 特点 。20 05
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偏差, 过于强调个人利益, 过于看重物质待遇, 职业 道德意识淡薄, 在学生和教师中造成不良的影响。
( 五) 相当部分教师教学任务繁重, 难以进修提高 由于高校教师队伍建设速度滞后于在校生规模 增加的速度, 造成一些高校生师比远高于国家规定 的标准, 使得许多教师的教学任务繁重, 难以挤出时 间进行培训、进修和提高, 对教学质量产生了一定的 影响。 ( 六) 人才外流现象仍然存在 由于一些内陆省份不具备地缘优势及经济发展 相对落后于国内发达地区, 人才外流现象并未得到 有效遏制[ 1] , 稳定人才也是面临的一项长期而艰巨 的任务。
2000 年 2005 年
55 岁以上 91 20 41 71
46~ 55 岁 131 24 111 24
36~ 45 岁 311 65 321 03
35 岁以下 451 92 521 02
( 4) 学缘结构。黑龙江省属本科院校教师的学 缘结构/ 十五0期间得到了改善, 本校本学科毕业和
本校非本学科毕业的教师比例在减少, 非本校毕业
3. 高层次人才队伍建设目标。培养和造就一批 具有国内或国 际领先水平的学术名师 和学术带头 人, 一批具有创新能力的中青年学术带头人和学术 骨干, 一批能够承担省和国家重大任务、参与国内乃 至国际竞争的创 新团队[ 3] 。在/ 十五0 建设 的基础 上, 加大实施/ 长江学者计划0的力度, 引进和培养在 国内外享有较高知名度的高层次创新人才, 带动一 批学科达到国际先进、国内一流水平; 对现有优秀年 轻骨干教师加强培养, 让他们承担国家重点科研和 工程项目, 使其成为青年学科带头人或后备带头人。
2000 年底 专任教师 ( 总数 12113 人)
2005 年底 专任教师 ( 总数 19857 人)
教授 ( 人)
1020
表 1 黑龙江省属本科院校专 任教师职称结构统计
百分比 (%)
副教授 ( 人)
百分比 (%)
讲师 ( 人)
百分比 (%)
助教 ( 人)
81 42
3970
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中国林业教育
2007 年第 4 期
高校师资队伍结构分析
王为正
( 哈尔滨师范大学, 哈尔滨 150080)
摘 要: 该文针对全国高校师资队伍建设的共性 问题, 以黑龙江省 22 所省属本科院校为例, 对于该省 2005 年教师 队伍 的情况进行了调查, 并与 2000 年的调查结果进 行了对 比分析。分 析结果 表明: 专任教 师队伍 规模不 断扩大; 结构呈现出高素质、年轻化的特征; 兼职教师不断增加; 专 任教师队伍结构不尽合理, 高层次人 才偏少; 部分教师 教 学任 务繁重, 难以进修提高; 受商品经济大潮影响, 师德建 设有待 进一步 加强; 人才外 流现象 仍然存 在。针对这 些 问题, 笔者提出了进一步加强高校师资队伍建设 的若干建议。 关键词: 高等院校; 师资队伍; 调查; 改革
三、进一步加强教师队伍建设的建议
为了建设一支与/ 十一五0期间高等教育事业发 展相适应的教师队伍, 保证高等教育改革和发展总 体目标的实现, 结合本科院校教师队伍建设的实际, 应切实加强以下几方面的工作:
( 一) 确立正确的教师队伍建设的指导思想 要以邓小平理论和/ 三个 代表0 重要思想 为指 导, 树立并落实科学发展观和科学人才观。以5教师 法6和5高等教育法6为依据, 以学科、专业建设和研 发基地、创新基地为平台, 以教师队伍管理体制改革 为动力, 以完善教师职务聘任制为手段, 以学科( 专 业) 带头人、后备带头人和骨干 教师队伍建设 为重 点, 以提升教师队伍综合素质、增强学科( 专业) 实力 和不断提高培养人才质量为宗旨, 优化教师队伍结 构, 加强师德建设[ 2] 。加大吸引和稳定人才的力度, 构筑教师队伍发展的良好环境, 努力建设一支素质 优良、结构优化、精干高效、富有活力和适应高等教 育改革与发展需要的教师队伍。 ( 二) 明确高校教师队伍建设的具体目标 1. 素质能力目标。在师德建设方面, 教育广大 教师爱岗敬业, 献身高等教育事业, 使教师具有很强 的集体观念和团队意识, 具有积极向上的良好心态 和合作精神, 治学严谨, 道德规范, 为人师表; 在专业 基础方面, 要具有宽厚扎实的专业基础知识、专业知 识和专业技能以及宽广的相关学科知识, 能及时准 确地了解和掌握学科发展的前沿状态与最新成果; 在科学研究方面, 要具有较强的创新意识和创新精 神, 掌握现代科学研究手段和教育信息技术, 具有独 立开展科学研究的能力, 能够站在学科前沿, 了解社 会、联系社会、服务社会; 在教学方面, 除达到上述专
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( 二) 兼职教师队伍情况
2005 年底 黑龙 江 省 属本 科 院校 兼 职 教师 达
5222 人, 占专任教师的比例达 26% 。这些兼职教师
承担的主要任务包括为本科生开设课程、与高校教
师合作研究科研项目、指导学生实习或毕业设计、指
导研究生、从事教学科研管理。
二、问题与分析
增加 人数
增长率 (%)
/ 两院0 院士 获国家特殊津贴者 博士生导师 硕士生导师 国家有突出贡献专家 长江+ 龙江学者 获省级特殊津贴者
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4 396 479 2341 23 20 92
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构/ 十五0期间有了很大的改善: 省属院校也成长出
两名院士, 这极大地加强了省高校师资队伍的学术
梯队建设; 2005 年底黑龙江省属本科院校教师中获
国家特殊津贴者已达到 396 人, 反映出省属院校中
高层次人才的增加趋势( 见表 5) 。
表 5 黑龙江省属本科院校专任教师队伍的 学术结构变化情况
2000 年 2005 年 底人数 底人数
的专任教师比例明显上升( 见表 4) 。
表 4 黑 龙江省属本科院校专任教师学缘结构统计 %
本校本学科毕业专任教师比例 本校非本学科毕业专任教师比例 非本校毕业教师专任比例
2000 年 381 72 61 78 541 51
2005 年 321 15 71 35 601 50
2005 年底黑龙江省属本科院校本校本 学科毕
2005 年我们对黑龙江省 22 所省属院校进行了 师资队伍建设的专项调研, 一些高校还提供了 2000 年有关方面的材料。调查方式主要是与学校职能部 门的负责同志、院系领导和教师代表座谈, 以及对学 校领导单独访谈。
一、调查结果
/ 十五0期间黑龙江省高等教育以质量提高和学
科建设为重点实现了跨跃式发展。高校教师队伍建 设在规模、质量、结构等 方面都有了很 大提高或优 化, 为/ 十五0期间高等教育的发展和/ 十一五0期间 高校在以提高教育质量为重点的发展方面提供了人 才保障。
业、本校非本学科毕业和非本校毕业的专任教师的
比例与 2000 年的情况相比较, 学缘结构均逐步得到
改善。省属本科院校学缘结构中本校本学科毕业的
专任教师比例下降了 61 57 个百分点, 非本校毕业的
专任教师 比例上 升了近 6 个百 分点, 比例 达到 了
601 50% 。
( 5) 学术结构。黑龙江省属本科院校的学术结
教师是高校的主体, 高水平的教师队伍是体现 大学高水平的重要标志。哈佛大学前校长科南特曾 说过: / 大学的荣誉不在于它的校舍和人数, 而在于 它一代一代的质量。一个学校要站得住, 教师一定 要出色0。可见, 教师对于一所高校发展的重要性。 随着中国高等教育的改革与发展, 高校师资队伍建 设进入了一个新的发展阶段, 而师资队伍的结构, 在 很大程度上决定师资队伍的性能。合理的师资队伍 结构对培养高质量的人才, 发表高水平的研究成果 具有重要的意义。然而在中国 高等教育改革 过程 中, 普遍存在着高校师资队伍建设共性问题。本文 以黑龙江省的本科院校作为调查研究对象, 通过对 该省/ 十五0期间的高校师资队伍状况的调查, 从学 校、教师的角度反映了全国高校师资队伍普遍存在 的问题。
从此次黑龙江省高校师资队伍状况调查中, 反 映出/ 十五0期间全国高等院校的教师队伍建设普遍 存在着一些问题。
( 一) 高校教师队伍建设的外部条件不够完善, 对教师队伍建设形成了一定的阻碍
1. 社会保障机制不健全。目前社会养老、医疗、 失业保险体制尚 未健全, 教师准入制度不 够完善。 这些客观原因造成高校和社会间人员流动不畅, 使 高校的全员聘任制缺乏社会保障条件而难以施行。