科举制度与公务员的比较

宏观的角度对比科举制与现代公务员制度之异同

一引言与介绍

人世间，不会有十全十美的制度，不管过去还是未来的，现实的情况是：在行

政管理方面，西方的制度体系占据了主导地位，进行着一种管理精神上的垄断。我们的问题是：中国是否能建立一种现代科举制度，把官员的选拔范围扩大，

使得所有中国人，不分党派，不分民族、不分性别、不分信仰……,都有真正平

等的机会进入国家管理层，换句话说，也就是一种中国式的民主形式，打破西

方的精神垄断，为人类开辟一条新的发展道路。答案是未知的，但我们可以从

科举制的历史中获得一些有益的东西。

从汉代的察举，辟除到魏晋的九品中正制，其选人范围与标准都是相当狭隘的。满足不了统治阶级的需要，人才的能力受到广泛的质疑，直到隋朝，科举制使

管理机关的面貌焕然一新，明经、进士两科的考试为朝廷招揽了大批人才。唐

朝以后，科举制更加完善，考试程序简化，选拔标准客观真实、人才有的放矢

等优点一目了然，尤其是清朝的科举制度已与任官制度紧密相连，形成一套有

效的行政管理体系，达到它的发展巅峰。虽然科举制发展过程中也出现过舞弊，捐官等不良现象，八股取士的制度也被广泛批评，但它依然有着上千年的生命力，显然优于它之前的一系列选官方式。根本上说，它表现了中央集权的政治

体制极大的亲和力，高度适应了中国封建社会成熟以后不断强化中央集权的需要。<1>笔者认为，科举制在一定程度上超越了它所存在社会的其它政治制度，是中华文明的又一个闪光点。

回顾现代公务员制度，仅仅发展了二百年的时间，现在基本处于成熟期。我们

不得不指出的是，中国的科举制度对公务员制度的形成有着不可勿视的诱发作用，它是其直接推动力。1969年，葡萄牙传教士克鲁兹在《中国游记》一书中首次对中国的科举选官制度表示赞叹；另一位传教士德万多萨在《伟大的中国》一书中详细介绍了中国科举制的考试方法与内容，据不完全统计，在1570—1870年间，用英文介绍中国官员制度的书籍就达70多种。〈2〉目前，西方学术界公认：现代西方文官制度源于中国的科举制，曾任美国联邦人事总署署长

的艾伦·坎贝尔教授甚至说：“西方所有的政治学教科书中，当涉及文官制度时，都把它的创始都归于中国。〈3〉不少美国学者也表示，中国的科举制让美国人看到“政党分肥制”的丑陋与弊端。

综上，我们已从上面的介绍中看到西方文官制度是中国科举制的变体，二者同

宗同源。下面就开始从不同角度来观察二者的异同，来更好地理解它们的精髓。

二、中国的科举制与西方公务员制度的比较研究

1、技术的层面

对于任何一种制度，技术都是它存在的基础，首先从支持它们的物质手段谈起。对于科举制，无论是乡试，会试、殿试都有专门负责组织考试的机关；考题也

都出自事先成立的机密小组；监考时更是出派大批人力物力，除了用木板将考

生隔开，还采用了弥封（糊名）、誉录、军人监视、考场封锁等控制手段；考

试结束后，试卷统一由“学政”评判，殿试则由皇帝亲阅，一定程度上增加了

考试的公正性。从这个角度说，在当时的科技水平发展下，科举制的技术支持

已相当完备，现代考试中的一些注意事项都已基本含概。今天，现代公务员考

试继承了它的一些特点，而且动用了一些现代技术，如监视器、基渎卡以及电

脑阅读系统，另外在题目的设置上也渐趋合理。

其次，对于科举制与公务员制度，专门的学校都是与其相辅而行的。本质上说，科举制下的学校目的首先在于保持贵胄对庶人的某种区别，次在为思想训练和

学科重点提供一般示范的途径。从宋代的太学，到明清的国子监，都意在“学

校储材以待科举”，后来甚至规定非国子监生和府州县学生不能应科举。换句

话说，学校变成了科举的必经阶级，变成了官僚养成所，失去了原来存在的价值。比较而言，现代公务员制度下的学校，尤其是西方已相当成熟，如法国的

国家行政学院，其专业化程度，教育水平都发展到一个较高阶级，这些学校培

养出来的学生既具有行政管理方面的专业素质，又具有普适性的全面素质，符

合了行政机关的需要，它与科举制的共同点是在于学校的对口性很强，完全出

于统治层的需要，而且这种学校设置有足够的社会支持面，成为一种有效“入仕”的途径。更重要的是，它们增强了国家管理的整体水平和决策的水平。我

们还应该着力说明的是科举制学校的最大特点不只是着眼于从学校选出了多少

官吏，而更强调吸引了多少人踏上了读书求官之路。以唐朝为例，每年进士不

过几十人，但何止成千上万的学童，从接受启蒙开始，就受到“书中自有黄金屋”之类的教育，他们自然是政权的衷心拥护者。〈4〉如今，我们行政管理方面的学校也是方兴未艾，我们不得不承认，从这些学校走出的学生有其优势性

的一面。

2、制度化的层面

（1）科层化的维度

这是韦伯的管理思想的精髓，也是我国科举制官僚体系与现代公务员制度的共

同特征。对于中国古代管理系统，科层化是一种统治制度，官员入仕之后，便

处在了一个特定的位置上，被分成三六九等，随着他们的表现可以向上层迁移。这种金字塔是较稳定的，同时保持了整个官员系统的连续性。但它的不足也是

显而易见的，官员为了权力的扩大，不择手段，只对上负责，而决策是否理性化，人民的反应如何对于官员不是十分重要。再加上当时的考核制度只留于形式，这种科层制最终只能成为腐败的温床和低效率的基础。随着文明的发展，

现代公务员制度的科层化设计在权力约束，淘汰机制，承诺与分工体系等方面

日臻完善，各级公务员各负其责，尤其在日常事务方面依然保持了其传统优势。同时，科层制与新兴的事业部制的有效结合，集中发挥了各自的优势，弥补了

科层制决策的效应，信息传输方面的不足，在这个意义上说，改良的科层制是

先进的。

（2）官员分工体系的维度。

无论是古代还是现代，官员分工体系的安排都是有意设计的，只是过去是“正官”与“力笔之吏”，现在是政务官与事务官。科举制下，正官往往都是考试

出身，他们被皇帝派往各地任职，并且往往只有他们才有升迁的机会。各衙门

的办事员，也就是现代意义上的文官都是由一些不规范的途径产生：有的是正

官“自辟僚属”，有的是通过关系推荐产生，有的是科场淘汰之人，明朝时“生员入学十年，学无所成者及有大过者，俱送部充吏。”〈5〉就是真实的写照。他们往往终身从吏，无法升迁。

现代的公务员制度在这方面恰恰相反，它考任的对象都是事务官，政务官往往

是选举产生，这就弥补了科举制的两大不足：一是事务官管理水平与效率低下，二是政务官们不需对民众负责，往往目空一切，缺乏了必要的权力约束。由此

可见，两种制度虽都具有选官的功能但考任对象却是有明显区别的。另外，还

有一点必须提出，尽管现代文官制度对政务员与事务官的划分更是合理性，但

事务官的常任“危机”仍然不好处理，一旦它们蝇营狗苟，互相勾结，也会像

过去时代的“衙蠹”一样，损害到管理机制的健康，造成不可忽视的负担。

（3）文职化与合法化的维度