浅析海关通关作业模式改革有效途径(嘉兴海关郑波)

试论海关通关作业模式改革的有效途径【内容提要】本文拟借助辩证唯物主义的哲学思想和经济学的基本原理，从现阶段海关通关作业模式与发展趋势之间不相适应的矛盾着手，分析两者之间存在的矛盾；同时阐述进行海关业务改革与整合过程中“流程再造”的必要性，尝试针对现阶段存在的矛盾提出一些解决办法。

【关键词】通关作业模式流程再造发展趋势改革整合【作者简介】郑波男杭州关区嘉兴海关主任科员自1998年以来，海关总署党组做出了《关于建立现代海关制度的决定》，勾勒出现代海关制度的基本框架，提出了建立现代海关制度两步走发展战略。

随着《2004-2010现代海关制度第二步发展战略规划》的出台，以通关作业改革为突破口的第一步发展战略的主要目标已基本实现，中国特色社会主义现代海关制度初具规模，并取得明显的经济效益和社会效益，但建立在H2000业务系统基础上的通关基本模式与当前海关工作发展趋势不相适应的矛盾尚未得到根本解决，海关业务改革与整合势在必行。

一、现有海关通关作业模式与未来发展趋势不相适应这对矛盾的产生，存在合理性与必然性（一）通关作业模式与发展趋势不相适应的历史背景改革开放二十多年来，我国由计划经济体制向市场经济体制过渡已基本完成，建设有中国特色社会主义初见成效，人民生活水平大幅度提高，综合国力不断增强，国际地位日益提升。

但是,由于特殊的历史背景与政治经济体制，在改革不断深入的今天，原有的体制和模式已显露出种种弊端，并不同程度的影响着行政机构、经济主体和法制形式，作为国家机器的海关系统也不例外。

(二)矛盾存在的合理性与必然性“矛盾是普遍的、绝对的，存在于事物发展的一切过程中，又贯穿于一切过程的始终”。

正是由于发展过程中产生了各种矛盾，我们才能通过发现问题、分析问题并给予解决这个过程取得不断的进步，以实现不断的调整生产关系来适应不断发展进步的生产力，达到一个相对稳定、平衡的状态。

根据自组织理论，发展就是系统进化，从旧的稳定状态跃迁到新的稳定状态。

而这个相对稳定、平衡的状态又会被新的矛盾和不平衡来打破，形成一个由若干个非线性、相互关联、开放型环状结构小系统组成的，保持螺旋向上的开放型循环系统。

海关系统自2001年进行通关作业改革以来，仅审单中心的职能就经历两次调整，主要针对其面向海关发展趋势不相适应的方面，通过对不相适应的方面解析以进行改革方向的不断修正，来推动海关业务改革的进程。

2000年开始，海关总署陆续修订了《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国进出口关税条例》、《海关估价和质疑程序操作办法》、《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》、《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》、《中华人民共和国海关暂时进出境货物管理办法》等多部文件，整合原有内容相同、相近的大量文件、规定，走在了海关第二步发展战略的最前列。

这些措施促进了海关通关作业模式的改革步伐，推动了海关第二步发展战略的进程。

二、现阶段海关通关模式与发展趋势不相适应的表现方式（一）海关现有通关作业模式与风险管理理念不相适应作为现代海关制度第二步发展战略的中心部分，风险管理模式的应用在海关系统中得到了大力提倡，风险管理在海关工作中的重要作用得到了进一步增强，风险管理的理念也不断深入人心，运用风险管理的理念来处理和解决海关面临的问题已经成为当今海关人的共识。

这也符合今后海关业务发展的需要。

但是，由于海关风险管理理念引入较晚，发展还不尽完善，存在着对风险管理理念的理解存在偏差，海关通关作业模式与风险管理理念相脱节，风险管理手段相对比较单一、片面，风险管理理念在海关通关作业各环节之间相互制约和补充的作用体现不足的现象。

例如：目前海关担保报关单的基本程序是接单审核后缴纳保金，如果企业资金不足或者有意偷逃滞报金的话，现有的政策法规层面对此没有规定，也没有“滞报金的滞纳金”这种约束、惩罚性费用，存在着缓税风险以及滞报、滞纳的风险。

同时也容易造成异常数据的出现，延误整体通关实效，需要在操作环节上进行改革。

（二）海关现有通关作业模式与绩效考评的最终目的不相适应海关业务管理引入绩效考评机制后，取得了较为明显的管理效益，对促进通关监管效能的提升起到了积极的促进作用，但由于海关系统内各部门的垂直管理，各部门均按照各自职能的要求确定工作重心，并以此制定考评指标。

基层海关也就相应把工作重心放在为应对考评而提升个别作业的效率上，容易产生“只见树木不见森林”的本位主义，而忽视海关业务流程中整体效能的提高。

导致各部门之间为了体现自身的绩效，为了考评而考评。

其中同名商品不同归类的指标考核就是一个典型的例子。

目前，海关系统关税部门通过风险信息平台，调取同名商品不同归类的数据并进行考核。

但其考核的主要标准是同名商品不同归类的“差异性”而非“差错性”。

在这种考核下，虽然归类差异得以大幅度减少，并在一定程度上提高了归类的准确性，但是由于系统采集数据方式存在一定弊端，考核指标存在不合理之处，造成该考核“治标不治本”。

各关往往追求“零差异率”而“非零差错率”，通过利用规格型号的细微差距规避考核或者干脆统一“将错就错”。

这样一来，尽管从表面上看差异率得到了显著下降，但实际数据的正确性无法得以保证，基层数据质量“明升实降”。

另外，在2006年推出的税收质量考核指标中，关于税收入库率的考核指标设置不够合理。

在法律层面上，纳税人有在14天内缴税的合法权益，强行向纳税人催缴税款缺乏法律支撑；从科学角度考虑，缴税审批程序复杂的国有大型企业自愿承担滞纳的结果，认可滞纳金这种惩罚性措施，强制要求基层海关催缴税款的考核指标将导致基层海关疲于催缴税款，浪费人力、物力以及信息资源，影响其他正常工作。

在这种形势下，不当的考评工作不但流于形式，甚至还导致海关业务流程中整体效能的低下，违背绩效考评的初衷。

（三）海关现有通关作业模式的局部和整体之间不相适应1．海关职能部门的无序介入导致通关环节支离破碎。

海关系统中不同的职能部门分别指导业务现场的具体工作，直接造成海关通关业务环节支离破碎，显示出海关业务流程不能真正贯穿一体，而是被多个职能管理所束缚的被动、失衡局面。

首先，各职能部门分工作业，上下对口配置，形成纵向各自独立运转的体系，造成职责重叠交叉，双头甚至多头管理，“上头千根线，底下一根针”、“政出多门”的情况不同程度存在，既浪费有限的行政资源，又不可避免地出现推诿扯皮现象。

其次，各职能部门横向联系沟通不够顺畅，缺乏跨越职能的信息共享，影响整体合力发挥，且多个部门间协调交接的结合部多，容易出现管理的“真空地带”。

第三，职能部门对业务现场工作的指导主要仍体现在传达文件和各种审批上，缺少充分利用监控分析工作成果指导现场具体环节工作。

2.资源开发利用缺乏规划导致行政成本浪费巨大。

在《资本论》中，马克思指出：“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为盲目的力量来统治自己；靠消耗最少的力量，在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换。

”也就是说，要做到资源利用的效率最大化和应用科学化。

在海关系统内，现有职能部门职责重叠交叉的同时造成了各种系统内资源的交叉重复开发和利用，业务流程的某些环节被忽视，资源在某种程度上被闲置。

目前，海关系统内拥有多种数据处理平台，如: 风险管理平台、H2000系统中的查询系统（DSS）、执法评估系统、业务统计系统、海关贸易统计数据质量检控系统（TSD）、报关单数据质量检控分析系统（CSD）、进出口预警监测系统、通关监管职能管理系统、海关归类查询系统以及中国海关化验信息管理系统等。

这些系统和平台之间互有交叉，分别在业务网和办公网两种载体上进行使用，数据截取字段各异，数据多重筛选，缺少唯一、完全、最具权威的数据支持，各系统之间互不相容。

在实际操作过程中，取样化验1票货物，需要在“中国海关化验信息管理系统”和“现场选择查验/放行管理系统”中重复进行数据录入。

“中国海关化验信息管理系统”独立于H2000业务系统，需要在办公网通过建立局域网连接登陆，数据用于交付化验中心进行化验相关程序；而“现场选择查验/放行管理系统”为H2000业务系统的子系统之一，用于查验布控的具体操作。

两个系统彼此独立进行，而且在化验中心的应用操作和实施查验过程中互相不能代替。

这些数据处理平台在独自应用都可以取得一定成效，但在业务现场综合使用时，针对同一问题却得出不同结论。

就像一个人同时戴了几块手表一样，多重结果使现场不知究竟应该以哪个作为依据，反而增加了基层海关业务现场的工作压力。

这种在资源开发和利用过程中的紊乱，影响了海关业务流程的顺畅，也制约了生产力的发展。

（四）海关现有通关作业模式与通关监管区域化发展不相适应我国地域辽阔，关境范围广博，地方经济发展的不均衡也影响着海关的业务工作，关区发展水平差距显著。

一方面，海关通关工作要求解决“严密监管”与“高效运作”之间存在的矛盾；另一方面，国际贸易行业要求在通关过程中实现一次申报、一次放行，以降低企业的运作成本，这两点都要求海关做到行政执法统一。

目前，海关通关监管工作具有较为明显的区域性发展趋势。

作为海关近阶段的发展目标，“大通关”过程中的“属地申报，口岸报关”和“快速转关”这两种现有的区域通关措施的作用也得到了日益凸现。

在这种发展格局下，不可避免的会因为关区发展水平不一致而产生沟通不畅、执法标准不尽统一以及相互衔接障碍等问题，表露出一些关区发展水平的不平衡；同时，由于各行政区划的地方保护、各关区本位主义以及盲目追求达到税收考核目的而产生的抢拉税源问题，影响了货物的通关速度，人为延长了社会必要劳动时间，在增加企业运营成本、降低商品价值的同时也增加了海关的行政成本，危害了海关的执法形象，导致海关现有通关作业模式与区域化发展的错位。

三、结合流程再造理论，改革海关通关作业模式“流程再造”理论（BPR，即business process reengineering）是由1993年，美国麻省理工学院迈克·哈默（Michael Hammer）教授和CSC管理顾问公司的董事长詹姆斯·钱皮（James Champy）首先提出的，是当代管理科学领域的重要成果。

《改造企业——再生策略的蓝本》一书中对“流程再造”作了这样的定义：流程再造就是对企业的业务流程进行根本性的再思考和彻底的再设计，从而获得可以用诸如成本、质量、服务和速度等方面的业绩来衡量的戏剧性的成就。

“流程再造”理论的核心原则包括：以流程为主替代以职能为主；以人为本的团队式管理替代以工作顺序为基础的部门式管理；以风险为导向替代以行政结果为导向。

具体的说，流程再造的目的就是通过对工作流程、组织结构进行反思和重新设计，借助信息技术，突破传统的按职能部门分工的指导思想，强调以流程导向代替职能导向，将进行流程再造的主体由以职能为中心的传统形态向以流程为中心的新型流程导向型转变，实现企业经营方式和管理方式的根本转变，以提高生产效率，实现企业绩效的飞跃。