政策与政策问题的关系_教育学的视角

收稿日期:2006-07-28

作者简介:谢少华(1960-),男,湖南沅江人,华南师范大学教育科学学院/现代教育研究与开发中心教授、博士生导师,博士。

华南师范大学学报(社会科学版)

2006年第5期

N o .5,2006J OURNAL OF S OUTH C H INA NORM AL UN I V ERSITY (SOC I AL SCIENCE ED IT I ON )2006年10月O ct .,2006

政策与政策问题的关系:教育学的视角

谢少华

(华南师范大学教育科学学院/现代教育研究与开发中心,广东广州510631)

摘 要:揭示政策与政策问题之间的关系,是理解决策活动与现实联系的重要组成部分。政策与

问题之间的关系是交互影响的关系。政策与政策问题之间的关系则是间接的、动态的、非线性的和不

对称的。五大类关系把握的好坏,影响着决策全过程,决定着决策质量水平的高低。

关键词:政策;政策问题;相互关系

中图分类号:G 40-011.8 文献标识码:A 文章编号:1000-5455(2006)05-0112-05

在公共政策研究领域中,学者们对政策问题和政策分别进行了界定及分析,但二者之间究竟存在一种什么样的关系,却较少关注。本文试图以教育政策研究为例,尝试探讨政策与政策问题之间的内在联系、构筑出政策问题与政策之间的逻辑链,力图为增强政策制定和政策分析的逻辑性以及现实针对性提供某种思维线索和理论基础。笔者认为,政策与政策问题之间内在关系的探索,必须围绕政策和政策问题的本质与属性而展开,必须从一个完整的政策过程中去寻找。归根结底,必须回答下面几个问题。

一、政策针对的问题从何而来?

从笔者目力所及的公共政策特别是教育政策研究的文献来看,学者们讨论的兴趣点放在了政策问题的认定,或稍微前推至一般问题上升为政策问题的必要条件或曰政策问题的构成要素。事实上,这等于是把 问题 当作一种客观存在的 给定 而剔除在政策过程之外不予追问,其本质无异于人为地将决策过程孤立起来,视政策研究特别是决策过程为纯粹的封闭回路型系统,把它从背景中剥离出来,使决策与实践渐行渐远。

政策学者们也都大体一致认为,问题是政策的逻辑起点,但却回避了问题究竟从何而来这样一个根本性问题。按照政治系统理论的观点,政策制定是一个循环的过程,是环境与输出的交互影响,即环境中存在的问题形成了压力并给政治系统施加影响,促使政治系统做出反应,进而出

台政策回应问题;如此循环、往复无穷。[1]该论断的内涵至少可以从如下几个方面来理解:其一,

问题是存在于政策制定的背景之中的;其二, 环境 决不是一般意义上的环境,而是人类加工了112

的环境,因而恰恰是环境中的问题产生压力迫使政治系统做出回应(产出政策);其三, 问题决不是自生自灭的。所谓环境与输出交互影响,事实上就是指 问题是上一轮政策的副产品,即前面推行的政策所产生的负效应;后续政策既是对前置政策的 救失,更是对前次决策的否定、扬弃与完善。[2]

这一结论虽然从情感上来说会令大多数决策者难以接受,但若能冷静正视,它却有着深远的理论意义和积极的现实意义。政策学文献中,人们通常把 问题界定为 一种事物内部各要素或事物间的不协调状态。如此类推,教育问题即指 教育事物内部各要素间或教育系统与社会其他系统之间的不协调状态。万物和谐论者认为,人与人、人与物原本是平衡和谐相处的。打破平衡导致不协调状态出现的主要原因是人类一方的贪婪和过度索取。人类违反事物自身发展规律,万物皆为我所用,以自身的意志为转移改造世界。如效率优先的发展模式和相关政策导致今天的普遍差异性,等级学校评估、重点学校与普通学校或重点(快)班与普通(慢)班的划分都成为今天教育发展不均衡的主因。可见,教育政策针对的问题本身具有人为性的特征。

建立现实问题与前置政策负效应之间的联系,不能简单地理解为对过去政策实践的否定而加以棒喝,如一些学者今天对当今社会问题的反思被人简单粗暴地扣上了 否定改革开放成果

的帽子。这显然是情感多于理智。首先,建立现实问题与前置政策负效应之间的这种链接有利于人们突破单一封闭回路型的政策过程认识局限,拓展视野,把某次具体的决策放到政策长河中加以考量,从而大大增加政策实践的连贯性和逻辑性,减少短视行为以便推动事业持续、稳定、长久地发展。其次,这种链接能使政策实践者不断反思,不断自我否定与扬弃,在反思中不断吸取经验教训,在否定与扬弃中不断进步,从而不断提高决策实践的能力和水平,确保事业的健康发展。再次,这种链接有利于强化与落实决策问责制,增强决策者的责任意识,促使决策者自觉地站在对历史、对现实、对未来负责的高度科学决策,抑制 短、平、快和 政绩工程等不良决策行为,从长远的角度全方位考虑政策的正负效应,预先采取得力措施控减负效应,放大正效应。

二、政策与政策问题的关系是直接的还是间接的?

要回答本问题,必须了解和区分政策学中有关 问题的几个基本概念。以教育领域为例,所谓教育问题即指 教育事物内部各要素间或教育系统与社会其他系统之间的不协调状态,[3]如教育各层次之间发展不协调、教育与社会经济发展不相适应等。值得一提的是,这样的不协调状态是人们已经体认到了的,由于人类认识的局限性,客观现实中还有许许多多的不协调状态人们尚未认识。从这个意义上说,政策针对的问题仅仅是客观现实问题的一部分。而教育政策问题则可界定为政府已提上议事日程准备加以解决的那些教育事物内部各要素间或教育系统与社会其他系统之间的不协调状态。换言之,并非我们已经认识到了的所有问题都会自然而然地成为政策问题。有学者认为,一般问题上升为政策问题必须具备如下四个基本要件,即: 已被察觉和体认的; 牵涉到社会上大多数人的利益; 表现出利益、价值观和规范等冲突; 决策者认为有必要加以解决。[3]笔者认为,除此之外,还必须补充一个要件,即决策者认为有能力加以解决。这是决策者把意愿或意志付诸行动的重要前提条件,是政策实践的现实基础。

由此可见,一般问题上升为政策问题的过程是一个相关决策主体的主观认识过程。认识主体的背景知识、信念、价值趋向等方面的差异决定着某个一般问题能否从众多一般问题中脱颖而出成为政策问题。据此推出的政策并不是针对客观现实中存在的问题,而是针对人们主观上认识和界定的问题。由于人们认识的差异性,客观现实问题与政策之间并不存在直接的联系。相

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