政策与政策问题的关系_教育学的视角

收稿日期:2006-07-28作者简介:谢少华(1960-),男,湖南沅江人,华南师范大学教育科学学院/现代教育研究与开发中心教授、博士生导师,博士。

华南师范大学学报(社会科学版)2006年第5期N o .5,2006J OURNAL OF S OUTH C H INA NORM AL UN I V ERSITY (SOC I AL SCIENCE ED IT I ON )2006年10月O ct .,2006政策与政策问题的关系:教育学的视角谢少华(华南师范大学教育科学学院/现代教育研究与开发中心,广东广州510631)摘 要:揭示政策与政策问题之间的关系,是理解决策活动与现实联系的重要组成部分。

政策与问题之间的关系是交互影响的关系。

政策与政策问题之间的关系则是间接的、动态的、非线性的和不对称的。

五大类关系把握的好坏,影响着决策全过程,决定着决策质量水平的高低。

关键词:政策;政策问题;相互关系中图分类号:G 40-011.8 文献标识码:A 文章编号:1000-5455(2006)05-0112-05在公共政策研究领域中,学者们对政策问题和政策分别进行了界定及分析,但二者之间究竟存在一种什么样的关系,却较少关注。

本文试图以教育政策研究为例,尝试探讨政策与政策问题之间的内在联系、构筑出政策问题与政策之间的逻辑链,力图为增强政策制定和政策分析的逻辑性以及现实针对性提供某种思维线索和理论基础。

笔者认为,政策与政策问题之间内在关系的探索,必须围绕政策和政策问题的本质与属性而展开,必须从一个完整的政策过程中去寻找。

归根结底,必须回答下面几个问题。

一、政策针对的问题从何而来?从笔者目力所及的公共政策特别是教育政策研究的文献来看,学者们讨论的兴趣点放在了政策问题的认定,或稍微前推至一般问题上升为政策问题的必要条件或曰政策问题的构成要素。

事实上,这等于是把 问题 当作一种客观存在的 给定 而剔除在政策过程之外不予追问,其本质无异于人为地将决策过程孤立起来,视政策研究特别是决策过程为纯粹的封闭回路型系统,把它从背景中剥离出来,使决策与实践渐行渐远。

政策学者们也都大体一致认为,问题是政策的逻辑起点,但却回避了问题究竟从何而来这样一个根本性问题。

按照政治系统理论的观点,政策制定是一个循环的过程,是环境与输出的交互影响,即环境中存在的问题形成了压力并给政治系统施加影响,促使政治系统做出反应,进而出台政策回应问题;如此循环、往复无穷。

[1]该论断的内涵至少可以从如下几个方面来理解:其一,问题是存在于政策制定的背景之中的;其二, 环境 决不是一般意义上的环境,而是人类加工了112的环境,因而恰恰是环境中的问题产生压力迫使政治系统做出回应(产出政策);其三, 问题决不是自生自灭的。

所谓环境与输出交互影响,事实上就是指 问题是上一轮政策的副产品,即前面推行的政策所产生的负效应;后续政策既是对前置政策的 救失,更是对前次决策的否定、扬弃与完善。

[2]这一结论虽然从情感上来说会令大多数决策者难以接受,但若能冷静正视,它却有着深远的理论意义和积极的现实意义。

政策学文献中,人们通常把 问题界定为 一种事物内部各要素或事物间的不协调状态。

如此类推,教育问题即指 教育事物内部各要素间或教育系统与社会其他系统之间的不协调状态。

万物和谐论者认为,人与人、人与物原本是平衡和谐相处的。

打破平衡导致不协调状态出现的主要原因是人类一方的贪婪和过度索取。

人类违反事物自身发展规律,万物皆为我所用,以自身的意志为转移改造世界。

如效率优先的发展模式和相关政策导致今天的普遍差异性,等级学校评估、重点学校与普通学校或重点(快)班与普通(慢)班的划分都成为今天教育发展不均衡的主因。

可见,教育政策针对的问题本身具有人为性的特征。

建立现实问题与前置政策负效应之间的联系,不能简单地理解为对过去政策实践的否定而加以棒喝,如一些学者今天对当今社会问题的反思被人简单粗暴地扣上了 否定改革开放成果的帽子。

这显然是情感多于理智。

首先,建立现实问题与前置政策负效应之间的这种链接有利于人们突破单一封闭回路型的政策过程认识局限,拓展视野,把某次具体的决策放到政策长河中加以考量,从而大大增加政策实践的连贯性和逻辑性,减少短视行为以便推动事业持续、稳定、长久地发展。

其次,这种链接能使政策实践者不断反思,不断自我否定与扬弃,在反思中不断吸取经验教训,在否定与扬弃中不断进步,从而不断提高决策实践的能力和水平,确保事业的健康发展。

再次,这种链接有利于强化与落实决策问责制,增强决策者的责任意识,促使决策者自觉地站在对历史、对现实、对未来负责的高度科学决策,抑制 短、平、快和 政绩工程等不良决策行为,从长远的角度全方位考虑政策的正负效应,预先采取得力措施控减负效应,放大正效应。

二、政策与政策问题的关系是直接的还是间接的?要回答本问题,必须了解和区分政策学中有关 问题的几个基本概念。

以教育领域为例,所谓教育问题即指 教育事物内部各要素间或教育系统与社会其他系统之间的不协调状态,[3]如教育各层次之间发展不协调、教育与社会经济发展不相适应等。

值得一提的是,这样的不协调状态是人们已经体认到了的,由于人类认识的局限性,客观现实中还有许许多多的不协调状态人们尚未认识。

从这个意义上说,政策针对的问题仅仅是客观现实问题的一部分。

而教育政策问题则可界定为政府已提上议事日程准备加以解决的那些教育事物内部各要素间或教育系统与社会其他系统之间的不协调状态。

换言之,并非我们已经认识到了的所有问题都会自然而然地成为政策问题。

有学者认为,一般问题上升为政策问题必须具备如下四个基本要件,即: 已被察觉和体认的; 牵涉到社会上大多数人的利益; 表现出利益、价值观和规范等冲突; 决策者认为有必要加以解决。

[3]笔者认为,除此之外,还必须补充一个要件,即决策者认为有能力加以解决。

这是决策者把意愿或意志付诸行动的重要前提条件,是政策实践的现实基础。

由此可见,一般问题上升为政策问题的过程是一个相关决策主体的主观认识过程。

认识主体的背景知识、信念、价值趋向等方面的差异决定着某个一般问题能否从众多一般问题中脱颖而出成为政策问题。

据此推出的政策并不是针对客观现实中存在的问题,而是针对人们主观上认识和界定的问题。

由于人们认识的差异性,客观现实问题与政策之间并不存在直接的联系。

相113反,客观现实问题与政策之间的联系是以相关主观认识的问题为桥梁的。

如此,认识与实际的接近程度或偏差的大小直接影响着政策的针对性和有效性。

同时,一般问题上升为政策问题的过程也是一个决策者进行主观选择的过程。

首先,从整体上看,问题是无限的,而在一定时空内决策者掌握的解决问题的资源却是相对有限的。

正因为如此,决策者必须在许许多多一般问题中做出取舍,把认为有必要又有可能解决的问题列入议事日程。

这一过程与其说是一个事实判断过程倒不如说是一个价值判断过程,既有理性的智力因素参与,更受非智力因素的主宰。

人们对理性主义决策者的所谓决策动因是社会目标而非个人利益等假设的批判就是有力的佐证。

如目前学前教育社会化改革中关于 公办示范性幼儿园的讨论,大多数工作在幼儿教育第一线的人都认为这是基础教育不公平表现得最为突出的领域之一。

对于此,非公办示范性幼儿教育机构、家长、社会以及部分人大代表连续几年来都颇有微辞并强烈呼吁废止,但当既得利益者和决策者趋同时,这一问题则很难列入政府议事日程,从而上升为政策问题去着手加以解决。

类似现象同样表明,政策与政策问题的联系并不是直接的,决策者的智力和非智力因素在其中扮演着甄别筛选和中介的功能。

公共事业的决策者和管理者充分落实科学发展观、以人为本是消减此类现象的根本途径。

三、政策与政策问题是静态还是动态相联?政策是解决现时问题还是未来问题事实上涉及到二者在时间序列上的关系。

绝大多数政策学者都认可问题是政策的逻辑起点,没有问题就没有政策。

但是,该判断仅仅解决了或局限于政策的起点问题,却忽略了政策过程中诸多政策与政策问题关系的理顺,影响着政策解决政策问题的有效性。

通常,人们把问题认定作为一个决策过程的起始阶段,它包括问题察觉、问题界定和问题陈述三个环节。

其中,问题界定又涵盖问题背景的诊断、问题定性和问题影响范围与程度的判断;问题陈述则主要是指对问题进行归纳、总结、表述并提出初步的政策建议,随后决策活动则进入下一个阶段。

我们认为,决策过程中,问题与政策的关系并不会随着问题认定阶段的结束而终结,相反,问题贯穿于决策的全过程。

首先,当决策活动启动后,在原有初步政策建议的基础上,决策者会进一步搜集和分析相关资料。

伴随着资料的积累和认识的深入,决策者必须重新建构或改变问题。

问题的变化要求拟议中的政策自我调整以因应这种变化。

政策实施过程中对政策的调整,其主要依据之一就是对问题的再认识和反思。

对政策实施效果的评估也是以政策问题的解决与否为依据。

据此,我们可以断言,政策问题与政策的关系是一种贯穿于政策全过程的互动关系。

它要求决策者在决策过程中不断深化对问题的认识,不断重新建构问题,不断调整政策的思路和对策,保持政策与问题的一致性,以便确保政策的有效性和针对性。

其次,政策表面上锁定的是已经提上决策者议事日程的现实问题。

但是,政策问题并不会因为决策者开始认识它而就停止变化发展。

问题的本质特征之一便是它的动态发展性。

政策问题的发展既有问题按自身规律发展的一面,也有问题受到它所存在的环境中诱因的驱动而发展变化的一面。

显然,因应政策问题变化的政策或策略必须把问题的发展趋势考虑在内。

换句话说,政策必须既要具有现实针对性,又要具有未来指向性,即,既要立足于现实,更要密切关注政策问题在一定的未来时空中的发展变化趋势。

同时,要把握政策问题的这种发展变化趋势,由于政策问题具有历史发展性,故决策者还必须回到过去以便理解问题发生发展的原因。

至此,我们可以114发现,从决策主体的角度看,决策活动跨越过去、现在和未来三个时空。

从决策结果即出台的政策看,它虽然是以现实问题为基点或切入点,但其聚焦点自始至终都在未来的某一时空中锁定着变化发展中的问题。

因此,我们可以把这种政策问题与政策之间的关系概括为三维时空中动态链接关系。

政策问题与政策二者之间这种三维时空中的动态链接关系告诉我们,决策者在界定问题(问题背景的诊断、问题定性和问题影响范围与程度的判断)时,必须充分运用时间序列分析法(过去-现在-将来连续性)等相关有效方法,寻找政策问题发生、发展的轨迹,把握背景中形成问题的诱因,对症下药。

同时,这一关系的揭示,也要求决策者在考虑政策方案的有效性时,必须密切跟踪并把握好政策问题的诱发因素在特定未来时空中的变化发展趋势,以及在方案预置时的因应策略。

此外,这一关系的揭示,也告诫决策者在考虑政策方案的可行性时,必须把握好政策方案实施的宏观背景的发展趋势,特别是宏观背景中与政策问题解决相关的有利和不利因素相互转化的可能性,给定政策实施的必要条件,使政策方案能因应政策问题的变化发展衍生多套具有实时针对性的备选方案。