广州土地利用经验借鉴

广州土地利用创新

思考广州的未来，土地是不可忽略的核心要素。这样一组数据引起人们的关注：2012年底，广州可开发利用的平地资源只剩下不到600平方公里，如果以现在每年近40平方公里的新增耗地速度计算，15年左右就将消耗殆尽。广州的未来何处安放，这样的命题拷问着这座城市。

“广州新型城市化发展地从何来？广州现在绝不是无地可用，也不存在地荒的问题，而是还有较大的用地空间，关键要靠土地制度的创新，来创造新的土地红利。”广州市国土房管局局长李俊夫认为，以土地改革创造政策红利，广州仍将拥有广阔的发展空间，用好增量、盘活存量、提高质量为导向的土地制度创新将继续为广州提供更加科学、可持续的土地要素保障。

昨日，李俊夫接受了南方日报记者的采访。这位学者型官员对广州各种国土房管数据如数家珍，信手拈来，为我们详细盘点广州土地“家底”和解析广州在探路新型城市化过程中的土地破题之策。他表示，要破解土地紧约束这一难题，支撑中国第三城的发展，必须全面实施节约集约用地战略，必须加快城乡统筹土地制度创新。

广州土地瓶颈有三个“结”

广州现在谈土地瓶颈制约，不能简单地理解为无地可用，而是如何科学地释放和创造土地资源要素的红利效应，需要

进行反思和创新。改革开放以来，广州依靠土地大量快速投放的红利效应，创造了经济总量连续24年位居全国大城市第三的成绩。到了现在的发展阶段，旧的土地红利正在消减，传统的拼土地、拼资源的城市发展道路难以适应广州新型城市化发展的要求。

南方日报：广州市委书记万庆良、市长陈建华在不同的场合都提到过广州发展的土地瓶颈问题。陈建华说过，制约广州新型城市化发展的因素很多，其中最大的瓶颈就是土地问题。广州到底在土地方面遇到什么瓶颈？有不少人担心，广州探路新型城市化、加快转型升级，会不会“无地可用”？

李俊夫：土地不可复制、不可引进的特性，决定了其是城市经济增长、转型发展最重要的资源、资本和资产。庆良书记说土地是广州的“命根子”和“牛鼻子”。广州现在谈土地瓶颈制约，不能简单地理解为无地可用，而是如何科学地释放和创造土地资源要素的红利效应，需要进行反思和创新。改革开放以来，广州依靠土地大量快速投放的红利效应，创造了经济总量连续24年位居全国大城市第三的成绩。到了现在的发展阶段，旧的土地红利正在消减，传统的拼土地、拼资源的城市发展道路难以适应广州新型城市化发展的要求。

在旧的土地红利模式下，广州土地瓶颈表现为三个“结”：第一个“结”是土地消耗太快，资源承载压力巨大。广州是一个土地资源禀赋不足的城市，人地矛盾比较突出。全

市土地总面积7246.6平方公里，其中48%是山地丘陵，水面约800平方公里，占11%；最适合开发建设的平地资源只有约3000平方公里，占41%。从可开发利用平地资源的角度看，广州可用平地资源结构比重在全国12个人口超千万的城市中是最低的，仅30.7%。如果扣除平地上的基本农田和已经使用的建设用地，全市未来可新增用于城市建设的平地资源总量只剩600平方公里。最近30年，广州的发展主要依靠对平地资源的快速投放。1978年，广州建成区面积只有58平方公里，到2012年扩张到1100平方公里，扩张了差不多20倍，也就是说过去30多年，每1.5年就要扩张出一个经历2000多年发展才形成的老广州城。按照最近10年的年均土地消耗速度，不到2015年，广州市建设用地总规模将超过国家确定的2020年1772平方公里建设用地规模控制线；即便国家允许广州用，不到15年，也将消耗完600平方公里可用的平地资源。

第二个“结”是广州城乡土地利用相对粗放，低效利用、闲置浪费问题较为突出。土地用得快，就很难避免浪费。根据我们的摸查统计，广州以“三旧”用地为代表的低效土地有近600平方公里，占到全市建设用地面积的1/3，2012年全市土地产出率相当于香港的1/8，新加坡1/6。低效土地中，又以农村土地为甚，农村建设用地的产出率只有城市的1/10，“三旧”用地中超过2/3是农村低效用地。

第三个“结”是土地消耗快、用地较粗放，给生态环境

带来巨大压力。广州现在全市土地利用强度达23.4％，距离国际通行30%的城市生态宜居警戒线只有6.6个百分点。根据国外的研究成果，每一亩农用地如果转为建设用地，碳排放量要增加90倍，如果不能有效控制建设用地的过快扩张，低碳城市建设就很难实现。土地工作要对城市的未来负责，既要保发展，也要保资源、保环境。如何处理好这“三保”的关系是广州土地瓶颈的另一个“结”。

根本出路靠政策创新

应该说，经济社会发展每一次转型、每一次质的跨越，都首先是在土地制度的改革创新上求突破、找出路。所以，新一届市委市政府在谋划广州新型城市化发展这一转型工程时，首先想到要在土地顶层制度设计上做文章。经过积极争取，在国土资源部和省国土厅的支持下，广州市去年成为了全国城乡统筹土地管理制度创新试点城市，国家和省赋予广州19项先行先试政策，极大提高了广州节约集约用地、生态城市建设的能力。

南方日报：如何解开土地瓶颈的“结”？

李俊夫：根本出路是靠土地政策创新来创造土地新红利，一种基于节约集约利用的土地新红利，科学地回答好“广州新型城市化地从何来”的问题。按照庆良书记、建华市长的讲法，就是走不拼土地、精明增长的新型城市化道路。

应该说，经济社会发展每一次转型、每一次质的跨越，都首先是在土地制度的改革创新上求突破、找出路。所以，

新一届市委市政府在谋划广州新型城市化发展这一转型工程时，首先想到要在土地顶层制度设计上做文章。经过积极争取，在国土资源部和省国土厅的支持下，广州市去年成为了全国城乡统筹土地管理制度创新试点城市，国家和省赋予广州19项先行先试政策，极大提高了广州节约集约用地、生态城市建设的能力。庆良书记说，“城乡统筹土地制度创新试点政策是国家和省给广州的及时雨、雪中炭，为广州建设国家中心城市、早日跻身理想城市行列提供了强有力的顶层制度保障”。建华市长说，“这是改革开放后国家和省给予广州第二次先行发展的重大机遇，是广州第二次土地革命”。创新试点的主要内容有：

首先，向科学规划要空间，使土地规划紧跟城市发展战略，避免资源粗放无序利用。按照创新试点方案，我们着手编制功能片区土地利用规划，将宝贵的新增用地规模集中配置给重大基础设施项目、重大发展平台、重大战略性产业和重大民生工程，把好钢用在刀刃上，解决了过去“撒胡椒面”样的土地利用方式，也解决了多种规划相互打架的问题。做好规划使其与城市发展战略紧密衔接，是最大意义上的节约集约用地。比如，近2年来，我们将75%的新增建设用地计划指标优先保障“三个重大突破”项目（即重大战略性基础设施、重大战略性主导产业、重大战略性发展平台）。新的“123”城市战略布局规划给广州带来了转变和机遇，过去我们把土地主要集中在中心城区，现在我们把土地资源优先