事业单位治理结构的基本问题

• 2.非营利法人对组织使命的强调
– 非营利组织的经营管理，无法赖仗“利润”动机，而 得依靠使命的凝聚和引导，通过其所具有的反映社会 和公众需求的“使命”，来获得社会方方面面的支持 ，来赢得生存空间。于是很多管理学者就认为，在治 理问题上，首先必须明确非营利法人的使命，
“那些最优秀、卓越的非营利组织往往会为 确定自己组织机构的使命而殚精竭虑。”
• 一者，非营利法人缺少市场测试机制
– 营利法人拥有最终业绩的晴雨表——利润，其服务成 本很容易计算，有成本和利润的分析，而非营利法人 的服务成本很难计算，能够维持基本的运行即可；营 利法人可以直接从消费群体中获得反馈信息，而非营 利法人的消费者往往不是缔约的对方或者因为非营利 法人提供的服务通常是免费的，因此即使质量稍次、 效率较低，服务对象也有可能不予计较，而无法及时 准确获得信息。所以营利法人经营的好坏有明显的参 考指标，而非营利法人缺乏相应的考察指标。
破题：事业单位改革与治理结构
• 事业单位，常常被英译为“public institution”，在计划 经济下，事业单位是社会公共事业的主要组织载体。 • 事业单位的改革进程持续稳步进行： • 上个世纪八十年代，党的十三大提出“政事分开”，各 地开始改革尝试； • 2002年开始，人事制度方面：事业单位聘任制改革； • 2006年《事业单位公开招聘人员暂行规定》以及稍后 的《事业单位岗位设臵管理试行办法》 • 2008年，事业单位绩效工资制改革 • 事业单位养老保险正在试点 • 进一步改革的思路也在酝酿之中。
• 若为营利性法人：可以是公共服务提供者，也 可以是专业服务提供者。那么就按照营利性法 人的治理结构来构建。 • 具体模式选择比较多，我国的公司法已经有所 规定，在此不再赘述。 • 需要的注意的是：公司类型的不同，在具体制 度构建上也不尽相同。
三、作为非营利法人的事业单位的治理结构
• （一）非营利法人的特殊之处：与营利 法人相比较
Байду номын сангаас
• 三者，非营利法人缺乏高效率的竞争机制，因为大多 数非营利法人几乎是垄断性的。这种垄断有可能是由 于行政性原因而导致的垄断，例如我国相关法规规定 的规定，当同一行政区域内已有业务范围相同或者相 似的社会团体时，登记机关就可以认为没有必要，而 不予批准筹备社会团体；也有可能是因为，某些非营 利法人所提供的服务是无偿或者廉价的，因而缺乏竞 争对手。 • 这些因素的存在使得市场这一无形的手对于非营利法 人的调控落空。市场机制与竞争机制的缺位使非营利 法人的规制问题遭遇到更为严重的挑战。或者说，非 营利法人更依赖于建构起治理结构来保证其平稳、健 康地运转。
破题：事业单位改革与治理结构
• 事业单位的治理结构问题需与事业单位改革进程 相吻合； • 根据改革方案，事业单位将被分为三类：
– 第一类承担行政职能的事业单位，回到政府体系 – 第二类从事生产经营活动的事业单位，逐步转型为企业 – 第三类从事公共服务的事业单位，转为非营利组织
• 因此对于事业单位的治理结构也应根据其改革方 向而有所差异。
二、重提事业单位的三种类型
• 第一类行政管理性事业单位。主要指经国家法律和法规授权、受政府 委托承担具体行政行为或具有为政府行为提供行政支持、执法监督、 行政保障等职能的单位, 如各类行政执法机构、独立监督机构等。 • 第二类社会公益性事业单位。主要指承担国家交办的发展公益事业任 务, 面向社会提供普遍服务的单位。如义务教育、基础科研、社科研 究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、群众艺术 馆、文化馆、公共卫生服务、环境保护、体育运动、社会福利等单位 。 • 第三类生产经营性事业单位。主要是指面向特定社会群体的专业性服 务, 承担中介沟通职能, 为市场和企业服务, 具有一定经营性, 具有较强 “ 私益性” 的社会事业单位。如职业培训机构、社会中介机构、新闻 媒介出版机构、广播影视机构乃至部分宾馆、招待所、房屋维修队、 劳动服务公司、物资供应站、开发性科研机构、市政施工单位、房地 产管理单位、工程勘察设计单位、非公益性地质勘察单位、经济鉴证 类社会中介机构、电影公司、各类农林牧渔场等单位。
一、事业单位的法律地位和特性
• 事业单位的法律特征是：
– 第一, 依法设立的法人组织, 其设立方式采纳核准 主义； – 第二, 国家举办；（利用国有资产举办？） – 第三, 业务内容是社会公益事业。主要从事教育、 文化、卫生、科技等事务。 – 第四、不以营利为目的。事业是社会服务组织, 不 得直接从事生产经营活动, 其经费来源主要依靠政 府财政拨款, 有的也可通过从事经批准的服务活动 取得部分收人, 但取得的收入只能用于事业单位的 再发展, 而不得向其成员进行分配。
事业单位治理结构的 基本理论与规则
金锦萍 北京大学法学院 中国 广东 2010年 12月
主要议题
• • • • 破题：事业单位改革与治理结构 事业单位的法律地位和特性 重提事业单位的三种分类 详解作为非营利组织的事业单位的治 理结构
– 非营利法人治理结构的特殊之处 – 非营利法人治理结构的基本理论 – 以理事会为核心的治理结构
行政管理性 事业单位
• 公法人 • 公务法人或者公营器
公益服务性 事业单位
• 私法人 • 非营利性法人/营利性法人？
生产经营性 事业单位
• 私法人 • 营利性法人/非营利性法人？
• 若为公营器或者行政法人： • 作为行政主体, 其均为国家为了特定目的依据公法而设立, 并且享有一定的公共权力。 • 但公务法人较之行政机关有更强的独立性, 公法人不似行 政机关采纳科层制的内部治理。
– 非营利法人缺乏与经济利益相关的有关机制 – 非营利法人对组织使命的强调 – 这些差异所导致的治理理论上的反馈
非营利法人缺少 市场测试机制 非营利法人缺乏与 经济利益相关的有 关机制 非营利法人中缺乏个人利益 的存在，“所有者缺位” 非营利法人缺乏 高效率的竞争机制
1.非营利法人缺乏与经济利益相关的有关机制
一再强调使命，而且将使命转化为明确的任务和目标， 再具体化为可操作的目标和可实施的方案——这些是 非营利法人治理的关键。
• 但从另一方面来看，正因为非营利法人一般都有很神圣的使命， 非营利法人就会戴上一种光环：那就是其所从事的事业并非为自 身牟利，甚至其中的很多带有慈善性或公益性。这一光环不仅笼 罩在非营利法人经营者的身上，也吸引着众多的捐款者慷慨解囊 和志愿者的热情参与。
• 于是与营利法人相比，非营利法人担负着更重的社会 职能——启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全。
• 在一般意义上讲，营利法人如果治理不善，所导致的最差结果也 只是某一公司或者企业的倒闭，并不会引起其他更多问题。但是 对于非营利法人而言，如果治理不善，那么其所辜负的将是社会 公众的信任和支持。所以治理问题对于非营利法人尤为重要。尽 管营利机构的诈骗行为也不鲜见，但非营利法人的责任缺失更容 易招致公众的不满。
• 事业单位与社会团体、基金会和民办非企业单位 的区别：
– 活动领域是一致的, 区别仅在于设立者的所有制性质不 同。从现有立法分析, 事业单位是国家出资、国家所有 的, 所以立法赋予国家对事业单位的设立、人员选任和 内部治理具有勿庸臵疑的职权, 其法律地位在本质上是 公法人。 – 民办非企业单位、社团法人、基金会是利用非国有资 本举办的, 国家对它们仅从事必要的监督和管理, 对其 内部事务及人员选任和聘用均无法定的职权, 其法律地 位在本质上是私法人。
破题：事业单位改革与治理结构
• 承担行政职能回到政府体系的事业单位，自然适用政府机 关的相关规则； • 从事生产经营活动的事业单位、转型为企业的事业单位将 按照企业法人来构建治理结构； • 从事公共服务的事业单位、转为非营利组织的事业单位， 其治理结构值得继续探寻。
一、事业单位的法律地位和特性
• 根据1998年通过的《事业单位登记管理暂行条例》的 规定，事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国 家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事 教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。” • 我国《民法通则》将法人分为机关法人、事业单位法 人、社会团体法人和企业法人四种类型。这一分类被 学界所批评，但是目前仍然未能在立法层面有任何修 改。
• 中国社会的转型就是从国家与社会合一的一元化社会向国家、 社会和市场三元社会过渡, 方式之一就是改造公共产品的提供机 制。 • 中国事业单位提供公共产品的模式下, 政府是社会资源的垄断者 和主要的支配者, 事业单位以僵化、刻板的科层制进行公共产品 的提供。 • 随着中国社会中市场的渐次形成, 民间逐渐创造和掌握了相当的 资源, 成为与国家相并列的资源配臵者, 并日益生产了参与社会 治理的愿望, 发展民间非营利性组织是建设中国公民社会的另一 力量。因此建立在旧体系和一元社会下的事业单位制度必须对 此作出回应, 这种回应的表现之一便是逐步缩小目前过于庞大的 国家提供公益产品的规模, 重塑事业单位制度, 并整合事业单位 与民间非营利组织之间的关系。
• 二者，非营利法人中缺乏个人利益的存在，或者更 确切地说，应该是“所有者缺位”；任何一个营利 法人都有其经济学意义上的所有者——股东。而无 可臵疑的是，非营利法人却不存在这个意义上所有 者。在非营利法人的执行人心目中，并不存在利润 的观念，他们只是盘算着如何平衡预算而已。由于 不少国家的法律明文规定对理事报酬的限制，对于 大多数理事来讲，他们参加非营利法人的经营并没 有个人利益的存在（当然如果把个人精神上的愉悦 也作为一种利益的话，那么恰好相反）。
• 事业单位法人是提供准公共产品的机制中的组织形态之一 , 但并非唯一的组织形态。 • 布坎南在《俱乐部的经济理论》中进一步指出公共产品可 以分为三类：
– 第一类纯公共产品, 即同时具有非排他性和非竞争性的产品, 如国 防、公平的收人分配、有效率的政府或制度、基础科学等。 – 第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性的社会产品, 但是可 以较轻易地做到排他,如公共桥梁、公共游泳池、公共电影院等, 此为俱乐部产品。 – 第三类是在消费上具有竞争性, 但是却无法有效地排他的社会产品 , 如公共渔场、牧场等。理论中常将第二类和第三类公共物品称为 “ 准公共产品” 。
• 事业单位法人与机关法人的区别：
– 事业单位所从事的行业属于社会公共服务的范畴, 与行 政机关的社会管理职能具有本质区别。 – 因此事业单位内部的治理结构,也不应与行政机构的科 层制（科层制, 又称官僚制, 是指一种权力以职能和职 位进行分工和分层, 以规制为主线的组织体系和管理方 式）相一致。但目前我国的事业单位与行政机关在治 理结构上是大体一致的, 并表现为“ 政事不分” 。
– 如法国的公务法人不包括在一般行政的层级组织之中。大部分公 务法人具备两个机关： 议决机关和执行机关。议决机关的成员并 非以公务员为主, 而多是职工代表、利益团体代表、用户代表和专 家。成员的产生方式是任命或者由有关团体选举产生。执行机关 大都由任命产生, 也可根据议决机关的提名产生。 – 德国和日本的公营造物在组织结构上也与行政机关不同。“ 公营 造物其组织之实质内容, 往往系分组办事而非依照科、课。而且, 公营造物往往得设有若千研究性之职位。此外并得在其专业、特 殊功能之范围内享有较高度之预算编制、会计、审计之自主。公 营造物虽然由其母体机关加以指挥监督, 但公营造物在其特殊功能 之范围内应有自主之判断权, 否则不啻以外行领导内行” 。
• 正如美国著名的公司治理顾问约翰〃卡佛（John Carver） 所认为的那样，非营利法人和营利法人的根本差异在于没 有受到市场的测试。他把缺乏这种机制的环境称为“无声 的市场状态”。 • 他认为“大部分的非营利与公共组织缺乏行为流程来综合 很多产品与成本的个别评估。这种组织缺少可以让它界定 成败、了解什么事值得做、甚至是认清理想表现的基础， 而这也是影响最大的地方。” • 如果非营利法人也可以在竞争市场上以某种价格推出产品 或者服务，它们就可以从市场的反应测试出服务或者产品 的成效。当然我们还是可以相对乐观地认为，其实非营利 法人也接受捐助人的市场测试。即便如此，捐助人也并非 通过价值规律，而是通过其他评价体系，例如该非营利法 人的信息公开程度，有无负面报道等来作出是否捐助的决 定。