土地管理法中对土地违法行为处理的适用法条分析

在

土地管理执法中，《土地管理法》的第７４条、第７６条与第７７条之间；第７３条、第７６条与第８１条之间，常出现对土地违法行为处理适用法条不准，导致败诉，或损害当事人合法权益的现象。笔者根据自己的办案实践，试对这些法条之间的区别作适用分析。

１．第７４条是针对破坏耕地行为的处罚规定，本条易混淆之处是将建房列为破坏耕地行为，这里，法律是把在耕地建房的行为与在耕地挖砂、采石等行为作为同等性质的行为而看的，就是说，在耕地上建房仅是破坏耕地行为的一种，之所以规定为责令违法者限期改正，是因为对诸如挖砂、采石等行为是不能规定拆除的，这里责令限期改正就包含着对房屋的拆除。

２．第７６条突出的是任何非农业建设都必须在当地土地利用总体规划确定的建设用地的范围内，这里规定的非农业建设，仅指建筑物和其他设施，不包含其它形式，此与第７４条规定中的在耕地内建房这一点是相同的，且法律责任的后果也是相同的，即拆除房屋，可以并

处罚款。当然，凡遇此情况在适用上是可以选择而用的。但需要注意的是，根据土地利用总体规划，经常会出现当前看来是耕地，而按总体规划却是未来的建设用地，若属这种情况，则应处以没收建筑物并可以罚款的处罚。

３．第７７条规定的侧重点，则在对无住宅（因村民分家另立户，或新设立户）的村民户不经批准，非法占地建住宅行为的处罚。这里的限制条件是，违法主体只限于农村村民，建设的建筑物必须是住宅（包括兴建与与居住生活有关的其他建筑物和设施，如厕所、猪圈等），占用的土地类型不受限制，可以是耕地、村庄内空地，也可以是其他未利用地等。该条之所以对村民未经批准占地建住宅的行为只规定拆除而不罚款，是因为，对一户农村村民来说，因不合法而所建住宅被拆除，经济损失受打击的程度一般来说可能已到极限，若法律再规定施以罚款，是脱离农村实际的。

当然，从法理和法条的适用上看，对无住宅村民在耕地上违法建住宅，适用第７６条作拆除并处罚款的处罚也不会

有什么错，但问题是，当同时出现有房户的村民在耕地内违法建房的行为时，如果对二者同时都适用第７６条作拆除并罚款，或者同时都适用第７７条只作拆除住宅而不罚款，就都会有一种很不公平的负面效应。所以，为了体现法律的公平和公正，在执法实践中，还是应当将无房户和有房户在耕地内违法建住房行为，在适用法律上作区别。就是说，村民在已有一处住宅的情况下，占用耕地违法建房的性质是不同于无房户占用耕地违法建房的，其性质是恶劣的，是与本法关于“一户一宅，严格保护耕地”的根本原则相违背的，所以，对这种有房户的违法建房行为，不仅要对其违法所建的房屋施以拆除，而且应该并处罚款，这里的罚款，旨在对破坏耕地行为可以加重的处罚。

４．第７３条和第８１条这两条的相同点都是对土地非法转让行为处理的规定，土地类型都是全方位的，即包括耕地、建设用地和未利用地；不同点是前者是针对非法转让土地双方当事人的处理规定，后者则是对非法转让土地一方当事人的处理规定。在土地性质上，前者管

土地管理法中

对土地违法行为处理的适用法条分析

白新亚

国土资源２００８年６月号

４２

政策法规

Ｐｏｌｉｃｉｅｓ＆Ｌａｗｓ

文

★

理的土地既包括国有土地，也包括集体土地，既包括土地所有权，也包括土地使用权，而后者则只限于农民集体土地的使用权。

在对土地转让违法行为处罚的法律适用上，这两条的区别就在于：第７３条并不要求转让土地的转让方在签订土地转让协议时，有将转让的土地用于非农业建设的目的和后果。就是说，土地转让方转让土地的目的只是为收取转让土地的对价，而搞不搞非农建设那是受让方的事，与我转让方无关。则此非法转让土地的行为就只能适用第７３条第一层规定作处罚。之所以这样理解，是因为该条的规定是：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收非法所得；”很清楚，对处于在这种情况下的土地转让违法行为，只限于没收转让方的非法所得和可以对双方并处罚款后，行政处罚便告结束。而只有当受让方实施了非农业建设，才涉及对受让方的建筑物施以没收或拆除和可以并处罚款，这是该条第二层意思。可见，本法第７３条规定的对非法转让土地双方行为的处罚，应该是对一个违法行为在不同阶段的两种不同程度行为的处罚。

但第８１条规定的是“擅自将农民集体土地的使用权出让、转让、出租用于……，”第６３条的规定同样是：“农民集体土地的使用权不得出让、转让、出租用于……，”这就是说，该条规定的对违法行为的处罚，只限于对出让（只限于本农民集体经济组织）、转让和出租（均应为取得合法土地使用权的单位和个人，否则，因其性质属于欺诈而不能适用本条）土地使用权一方的处罚，并不直接涉及对土地受让方和承租方的责任追究，但在对转让方违法行为的确定上，则又需要从双方的共同行为来认定。就是说，只有在双方共同都有使该农村集体土地用于非农建设的目的，或者在转让方有意放任土地受让方进行非农建设后果的情况下，才能对转让方一方的转让行为认定为违法而施以处罚。

之所以这样理解，是因为农民集体对本集体所有的土地依法享有占有、使用、收益和有限处分的权利，但法律规定农民集体和企事业单位及个人对自己所有或使用的土地，虽不得入市交易用于非农建设（因破产、兼并发生转移的

除外），但却可以在不改变农业用途、

或符合规划确定的农业用途前提下，允

许受让人将所受让、承租的土地用于农

林业开发的权利，比如耕地的对外承

包，四荒地使用权的对外拍卖等。

正因为法律赋予了农民集体和取得

农业土地使用权的单位和个人一个有限

的土地处分权，所以，对农民集体经济

组织和农村企、事业单位及村民个人的

土地使用权的处分行为是否构成违法，

就须从土地交易双方是否共同都有使该

农村土地用于非农建设的目或者是否发

生了非农建设后果的这样两个方面作认

定和判断。就是说，转让方在与受让方

商议土地使用权出让、转让、出租协议

时，只有双方明确或放任土地受让方可

以在受让的土地上从事非农建设的，才

构成违法并应受法律追究。

在适用第８１条对土地违法行为的处

罚，之所以不直接涉及对受让方所建非

农建筑物和设施的处理，是因为将农民

集体土地的使用权出让、转让、出租的

用于非农建设的主动权一般都在转让方

这一方。就是说，转让方在与土地受让

方商议土地使用权出让、转让、出租协

议时，如果转让方明确不允许受让方在

受让的土地上从事非农建设，那么，一

般情况下，受让方都会因此而拒绝达成

协议，当然也就不可能产生后面的非农

建筑物或设施，即便产生，一是可由国

土部门对受让方直接作处罚，二是农民

集体也可以以受让方合同违约为由通过

行政管理和诉讼等多种渠道收回土地使

用权。所以，在这种情况下，如果在对

土地转让方作处罚的同时，对受让方以

土地转让法律关系的受让方也施以行政

处罚，则受让方将根据第８１条提出抗

辩：土地是农民集体的，该农民集体同

意我单位从事非农建设（尤其当受让的

土地原来就是建设用地或空闲地时），

我方也向其支付了一定期限的土地对

价，如果其不同意，我方是不会与之签

订土地受让（出租）合同的。所以，此种

土地交易，属于民事法律关系，而不属

于土地行政法律关系调整的范围，处罚

土地转让方的同时处罚受让方，其法律

关系是存在障碍的。

但这不是说对这种情况下的土地受

让方就无法处罚了，本法第４３条规定，

任何单位和个人进行建设，必须依法申

请使用国有土地。所以，可按此规定，

依据本法第７６条对土地受让方一方以未

经批准，非法占用土地另行作处罚。

举例说，农村集体经济组织甲与房

地产开发公司乙签订了本集体土地使用

权出让合同，成交后，乙还未从事非农

建设，便被国土部门发现，如果该合同

中明确是由乙从事农业开发，则国土部

门不能对任何一方施以行政处罚；如果

该合同中明确是由乙从事非农业建设，

而乙还未从事非农建设，则应适用本法

第７３条第一层意思对甲施以没收非法所

得之处罚；而如果乙已从事了非农建

设，则应适用本法第８１条对甲施以没收

非法所得，责令限期改正，并处罚款的

处罚；而如果该合同中对土地的用途约

定并不明确，乙对土地的使用也未具体

实施（闲置土地属另一个法律关系，此

处不涉及），就不能对任何一方施以行

政处罚。

因本法第８１条是对土地转让方一方

施以的行政处罚，所以，在土地转让方

依法改正自己的的违法行为，恢复土地

原貌过程中，对受让方的建筑物实施拆

除引发的民事赔偿问题，由双方通过诉

讼渠道解决。

正因为法律赋予了农民集体和

取得农业土地使用权的单位和个人

一个有限的土地处分权所以对

农民集体经济组织和农村企、事业

单位及村民个人的土地使用权的处

分行为是否构成违法就须从土地

交易双方是否共同都有使该农村土

地用于非农建设的目或者是否发生

了非农建设后果的这样两个方面作

认定和判断

，，

，

。

４３

ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ

Ｎｏ．，６２００８