审计报告法律效力

浅议建设项目审计的法律效力问题 (2009-02-25 20:46:10) 转载

标签：工作经验

杂谈

一、问题的提出

案件简介：1999年11月，某承包商与某建设单位签订了工程建设施工合同，工程竣工

后，双方对工程进行了结算。但2003年国家审计局对该工程进行了审计，对工程的漏项、变

更及取费都进行了审减，审减额度达457万元。按审计结果进行支付的话，承包商将形成巨

额亏损，且双方已经结算完毕，因此承包商没有认同审计结果。在多次交涉未果的情况下，

承包商将建设单位诉讼至法院，要求对方按结算金额支付工程款和利息。法院在审理过程中

认定审计结论对施工单位不构成约束力，后经过调解建设单位同意在审计结论的基础上增加

人民币280万元作为双方的最终结算金额，施工单位免受巨额损失，维护了合法权益。

在施工过程中，我们经常遇到类似的问题，建设单位往往以审计为由想少付工程款或拖

延支付，面对强势的审计机关和业主，施工单叫苦不迭，那么国家审计局的审计结论到底对

承包商有没有约束力？工程造价的最终结算应以何为依据？承包商又该如何维护自己的合法

权益？

二、关于国家审计机关审计结论的效力

审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。不同审计主

体的职责和权限是不同的，其审计结论的效力和作用也不同。本文主要讨论国家审计的审计

结论的效力问题。

所谓审计结论，《审计法》第四十条的规定是指“审计机关审定审计报告，对审

计事项作出评价，出具审计意见书；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，需要

依法给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处

罚意见。”

那么，哪些部门和单位必须接受国家审计机关的审计监督，受审计决定的约束呢？《审

计法》第2条规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融

机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收

支，依照本法规定接受审计监督。”这里《审计法》是结合审计事项来规定被审计单位的。

对于国家建设项目审计，《审计法》第23条规定：“审计机关对国家建设项目预算的执行

情况和决算，进行审计监督。”注意这里只提到了决算而没有提到“结算”，也就是说，审计

的是建设单位上报的“决算”，而不是建设单位和施工单位之间的“结算”。

由于施工单位作为建设项目的参与者不存在《审计法》所规定的审计范围内的审计事项，

所以施工单位不是国家审计的“被审计单位”。这一点也可从《审计机关国家建设项目审计准

则》第3条的规定中得到佐证：“审计机关在安排国家建设项目审计时，应当确定建设单位（含

项目法人，下同）为被审计单位。必要时，可以依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监

理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督。”

证明材料的法定义务。

但审计结论并不等于对施工单位没有影响，而是有很大的影响。因为审计机关在审计过

程中发现的问题或对有关工程造价的审减，如果确实是违反建筑工程合同约定的，或审计机

关能够举证证明工程结算价款的非真实性或违法性，业主(建设单位)在得知有关情况后是可

以就发现的事实与承包商(施工单位)按照合同规定加以解决的，而且审计机关也可以向有关

部门反映情况，只是业主(建设单位)不能单纯以审计决定为由单方面对承包商(施工单位)采

取扣罚手段。

其实，最高人民法院（2001民—他字第2号2001年4月2日）在答复河南省高级人民

法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确定的工程价款与审计部门审计的工程价

款结算不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》“经研究认为，审计是国家对建设单位的

一种行政监督，不影响建设单位于承建单位的会谈效力。建设工程承包合同案件应以当事人

的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论或者合同约定不明确、合同约

定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。这一电话答复意见再次说明了审计法的

立法原意，也明确了国家审计机关的审计结论只能作为法院判决合同纠纷时的证据之一，在

法律上并不具有高于其他证据的效力。

综上所述，审计结论仅对作为被审计单位的建设单位有法律效力，而施工单位不是被审

计单位，所以审计结论对施工单位没有法律约束力。因此，审计机关的审计结论不能作为扣

减应付承包商工程结算款的理由。

三、正确确定工程造价的原则

工程造价的确定既是一个技术性很强的问题，更是一个合同双方相互讨价还价、相互妥

协的结果。建设部2003年2月17日发布了《建设工程工程量清单计价规范》并

从2003年7月1日起施行。工程量清单计价模式是一种与市场经济相适应的、允许承包

单位自主报价的、通过市场竞争确定价格的、与国际惯例接轨的计价模式，即“确定量、市

场价、竞争费”。由市场有序竞争形成价格即在投标过程中淡化标底的作用，在保证质量、工

期的前提下按国家招投标法的有关条款以不低于成本的合理低价者中标。

工程造价的大原则是根据合同双方的约定，之后具体操作的关键在于如何正确地确定变

更工程的造价。正确的工程造价是“从约原则”和“意思自治”原则下合同双方相互讨价还

价、相互妥协的结果。因此，“审计机关”仅以“套用定额子目偏高”为由就认为“虚报冒领”

是不恰当的。在施工过程中有些问题是比较复杂的，施工现场的情况也是千差万别，超出合

同规定的情形也很多，往往是在不违背大的合同原则前提下合同双方和监理工程师采取相互

妥协的方案。

关于工程结算，作为合同双方的建设单位和施工单位是可以也应该按照合同规定进行“审

核”的，即合同双方都有权随时审查、核对，并且合同双方必须在规定的期限内对竣工结算

进行审核和确认。但“审核”不同于“审计”。有些建设单位（业主）凭借其在市场上的强势

地位，或委派其内部的审计人员或委托社会上的工程造价咨询单位对合同双方已经签字确认

的工程造价（包括变更工程的造价）进行所谓的审计，并强行按审计结论确定工程结算，有

的甚至直接从应付工程款或工程保留金中扣除，侵害了承包人的合法利益。这是不允许的。

即使是国家审计机关所做出的审计结论在工程纠纷案件中也只能是一种诉讼证据，并不具有

法律上高于其他证据的效力。否则，如果审计机关有权确定工程造价并以其确定的意见代替

发承包双方之间的合同约定，就属于超越审计机关职权的行为，从而违反了《合同法》关于

“依法成立的合同，受法律保护“的基本规定。

结论

1、施工单位不是国家建设项目的“被审计单位“，只是“有关单位”，其职责和义务是

“接受调查、反映情况以及提供证明”，配合审计机关对建设单位的审计。.

2、审计结论只对建设单位有法律效力，对施工单位没有直接的法律效力。审计结论只是

合同双方平等协商工程结算的依据之一，审计结论不能直接作为扣减应付承包商工程结算款

的理由。

3、工程造价，特别是变更工程造价应由建设单位和施工单位根据合同条款的约定协商确

定，而不是由审计结论确定。

4、国家审计机关既应认真履行审计职责，也应维护合同各方的合法权益；建设单位和施

工单位应严格按照合同约定在工程实施过程中完善结算、变更的签证手续，按规定办理竣工

结算的审核和确认，对有关争议则按规定程序处理。篇二：东财《审计实务》在线作业一