试论恢复检察院一般法律监督权(一)

试论恢复检察院一般法律监督权(一)

内容摘要：我国宪法规定检察院是国家法律监督机关，行使法律监督权。建国初检察院的一般法律监督权曾经得到过尝试和行使。但是现行立法和执法中，检察院职权被局限在职务犯罪、刑事犯罪和诉讼监督之中，没能完全行使其法律监督职责。在我国政治、经济改革已经取得重大突破，国家职能已经发生了根本转变的情况下，恢复检察机关的一般监督权，已经具备了主、客观条件。检察机关一般法律监督权的行使也将促进我国政权体制的完善，保障政治、经济和社会建设的顺利进行。

关键词：检察院一般法律监督权政权体制党的领导法治国家和谐社会

一、对一般法律监督权的本体认识

1、一般法律监督权的释义

一般法律监督权就是指在现在专门法律监督权以外，对政府机关及其工作人员以及普通公民遵守法律的情况实施监督的权力。这显然是一项宽泛的职权范围，主要目的在于保障法律得到贯彻实施，维护法制的统一。而目前我国检察机关行使的检察权主要在于法纪监督、侦查监督、审判监督和监所监督几个方面，涉及司法领域或者诉讼过程的监督。一般监督就是在这些专门监督以外，对政府制定政策、规章等抽象行政行为，行政审批、市场监管、强制措施等具体行政行为，进行监督保持其符合法律的规定，防止违法行为和违法措施的使用，破坏国家法制的统一，损害国家、集体以及公民的合法权益。一般法律监督权也包括对社会组织、企业法人以及公民遵守法律的情况进行监督，防止严重违法的情况发生，对国家法制和社会秩序造成破坏；特别是在贯彻新制定的法律过程中，这项监督权尤显重要。

人大常委会、行政监察机构以及党的组织现在也进行的监督法律实施活动，致使这些监督活动是从属于各种权力下的监督权，是为了保障其权力的行使服务的，不属于国家法律监督权的范畴，不具有法律监督权的特点。因而一直以来也没有有效地阻止违法措施的使用和违法行为的发生。长期以来检察机关的权限几乎被限制在刑事犯罪领域，恢复检察机关的一般监督权就是要把对政府行为、企业和公民实施的正常监督权进行充实、规范，统一由人民检察机关行使，达到维护法制统一的目的，消除违法行为和违法措施的使用。

2、一般法律监督权的存废历程

我国在建国初模仿苏联规定设立了检察机关的一般监督权，并逐渐对其进行了中国化。《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（1949年12月主席批准）规定，最高人民检察署检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令，这就是我国人民检察机关一般监督权的最初规定，模仿了苏联关于一般监督权的规定。1954年宪法第八十一条中明确了地方各级人民检察院和专门人民检察院要"依照法律规定的范围行使检察权"，检察监督的对象限定在"国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民"范围内。这已经与苏联的规定很不相同，取消了监督的最高性，突出了法律监督性质，是结合中国国情的结果。

对于一般法律监督权的行使，建国之初我们检察机关以及党政领导有比较清醒的认识。认为检察是新机关新工作，需要经过摸索过程，起初只能从刑民事件做起，以期稳扎稳打，逐步推进；对于监督国家机关和国家工作人员遵守法纪的一般监督制度，在目前只能重点地摸索经验和试行，待取得经验，逐步实行。

检察机关对于行使一般法律监督权也进行了积极的探索和尝试。各级人民检察署在各项运动和中心工作中，深入实际调查研究有关的违法情况，加以分析，提出意见，供党政领导机关决定方针、端正政策、消除违法的现象的参考，这在实际上就是发挥了一般监督的作用。一般监督工作涉及国家的法律、法令等重大问题，采取有重点地慎重进行的方针，摸索经验。人民检察院党组在一般监督中发现有违法的决议、命令和措施的时候，应查明情况，提出意见，请求党委处理；经党委决定需要通过法律程序提出抗议的时候，再提出抗议。《1956-1957

检察工作规划》中决定，积极开展一般监督工作，切实地防止和纠正国家机关工作人员在执行国家法律法令中的违法措施和违法行为，并作出了具体部署，总的说来，建立之初的检察机关对一般监督权的行使保持了审慎的态度，工作方法和思路都比较切实可行，应该说为一般监督权的顺利、有效行使打好了一个思想基础，对我们今天的工作也有一定的借鉴意义。对于行使一般法律监督权过程中遇到的挫折，我国检察机关及其领导也能正确对待。后来，国家政治形势发生了变化，肃清"反革命"的政治斗争中不能理智的对待新生的检察制度，对于一般监督权行使中的功过不能辩证的、客观地看待，使得一般监督权以至于整个检察权的正常行使受到了阻碍。但是，当时高检院的领导仍然坚持认为，一般监督的武器还要保持，平常备而不用，当国家工作人员发生抗拒领导，严重违法的时候，我们在党的指示下，还要拿出这个武器来，从法律上来维护国家法律的统一。可见我们检察机关的领导对于一般监督权的行使还能正确地看待，只是无法主导政局的发展；否则一般监督权不至于被废除，甚至国家的命运也不至于遭受如此重大的挫折。

1958年以后，"左"倾路线日益严重，检察机关的性质已经从专政工具和法律监督机关双重性转变为单纯为无产阶级专政的工具。在国家治理方式中，以政策为主，采取群众运动的方式，法律虚无主义盛行，使得检察机关最终被取消，由公安部门代行其专政职权，在这样的政治路线指引下也是顺理成章的。

3、一般法律监督权存废的启示

一项政治制度的建立总由当时的国内政治环境所决定，检察机关的设置和职权的行使当然也不能脱离国内政治条件的限制。一般监督权本身也并不存在一个确定了的应然状态，因而对其进行一概的否定和肯定都是教条的。苏联当初设置检察一般监督权，也是为了维持国家法制的统一，从而巩固多民族国家政权的稳定。列宁没有提出最高国家权力机关监督中央检察权的问题，只是提到由党的三个重要机关对中央检察权进行监督。苏联的检察权被赋予了最高监督的地位，凌驾于其他国家机关之上。我国检察机关设立之初没有这么规定，而是赋予其实行人民民主专政和法律监督的双重职能，在一开始就为其发展方向作出了正确的设计，可是后来的政治形势变化改变了这个方向。

我国一般监督权的存废过程，也是各种因素的结果。首先来说，建国初期本身不具备完善的法制，行使法律监督权当然无从说起；其次，政权尚未稳定，没有稳定的政局，执行专政工具职能也是理所当然；再次，检察机关设立不久，无论是执法人员的素质，还是执法经验都尚付厥如，一般监督权的行使效果也自然大打折扣。在对一般监督权存废争执之时，也进行了一定的调研。但调研结果表明，很多地方将一些不属于法律监督的事项，统统纳入了监督的范围，在社会上的影响很坏。关键的是，在当时阶级斗争扩大化的形势下，一切国家权力都为阶级斗争服务，对国家机关实行监督根本不符合那种激进的政治需要，自然就被迫停止。在1982年修宪时，考虑到我国暂不具备实行一般监督的条件，没有作具体规定也是十分合理的。法律把那些严重的违法犯罪行为确定为监督对象，便于维持社会稳定，也便于检察工作逐渐步上正轨。

但是以往的失败经历，以及现行法律规定的欠缺，并不能证明现在不具有重新恢复一般监督的可能性和合理性；更要充分研究当今以及未来政治、经济社会情况，法制运行的现状以及检察权行使的状况，为完善检察制度做充分的论证和必要的准备。作为一项制度的确立，应摆脱任何先验的限制，也不应该因为实行中的困难而望而怯步，以至于因噎废食。法律监督权当然包括一般法律监督权，只是这个权力如何分配、如何行使的问题。

二、恢复一般法律监督权的理论依据

1、发展宪法内容，体现宪法精神

我国宪法规定人民检察院是国家法律监督机关。宪法是一国的根本大法，规定基本的国家制度和国家机构；宪法同时也是人民权利的保障书，阶级力量对比的体现。我国宪法对于国家