浅谈城乡建设用地增减挂钩政策存在的问题及解决的措施

浅谈城乡建设用地增减挂钩政策存在的

问题及解决的措施

摘要：本论文深入研究了城乡建设用地增减挂钩政策存在的问题，并提出了

切实可行的解决措施。论文首先介绍了城乡建设用地增减挂钩政策的背景和目的，强调了该政策的重要性。接着，论文分析了政策实施过程中遇到的问题，包括土

地供需不平衡和土地购置费用高等。为解决这些问题，论文提出了建立合理的城

乡用地增减指标体系和改革土地利用制度等具体措施。

关键词：城乡建设；用地增减挂钩政策；问题；措施

引言

城乡建设用地增减挂钩政策作为城乡一体化发展的重要手段，对于实现土地

资源的合理利用和优化配置具有重要意义。建设用地增减挂钩政策是指在城市扩

张和农村集体经济组织增减建设用地的过程中，通过建立相应的补偿机制，保障

农民的土地权益，同时引导合理利用土地资源，推动城乡一体化发展。

1城乡建设用地增减挂钩工作概述

1.1增减挂钩工作概念

增减挂钩是按照土地利用总体规划方案，提前把复垦耕地的农村建设用地与

拟用为城镇建设用地的地块进行组合处理，简称为拆旧地块与建新地块，保持2

类地块的面积等同状态。随后，综合采取建新拆旧、土地整理复垦等多项措施，

在始终保持项目区内各类土地面积平衡情况下，满足城乡发展需要，持续优化城

乡用地布局结构。如此，既可以妥善解决农村建设用地零散分布、城市发展缺乏

足够建设用地的问题，同时，也可以实现土地资源集约利用目标，切实改善农牧

民生产条件与深挖土地资源潜力。

1.2增减挂钩工作模式

现阶段，城乡建设用地增减挂钩工作模式主要分为政府主导型、市场导向型

和自主型3类，各类工作模式的思路方法存在明显差异。第一类，政府主导型模

式强调由政府部门来颁布增减挂钩政策、制定工作计划与开展各项工作，利用政

府财政资金来回收经营性或非经营性用地，再根据周转指标与调研结果来制定土

地整理计划。由政府部门承担全部费用与项目风险，对地方政府的治理能力、财

政状况有着严格要求，具有执行效率高、可取得理想社会效益的优点。第二类，

市场导向型模式强调引入社会公共资本来运作拆旧建新项目，政府部门在项目运

作期间起到协调、指导、监管作用，淡化行政职能，社会公共资本通过项目来获

取丰厚经济利益，政府部门获取更多的可置换建设用地指标与社会效益。第三类，自主型模式起源于公共事业民营化理论，强调政府部门负责完成政策颁布、项目

组织、项目运营管理等工作，引导计划所涉及集体土地所有者参与到项目当中，

自由筹集资金进行整体投资，这有利于发挥农牧民参与积极性、减小项目阻力。

2城乡建设用地增减挂钩政策存在的问题分析

城乡建设用地增减挂钩政策是我国基于促进城乡一体化发展的需要而制定的

一项政策措施。该政策旨在调整和优化城乡用地空间布局，促进城乡用地的科学

合理利用和优化配置，进一步推动城乡经济社会发展的协调性。然而，在实施过

程中，该政策也面临着一些问题和挑战。

土地供需不平衡是城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中的一个重要问题。

在城市化进程中，城市用地需求不断增加，而农村用地闲置和浪费严重，导致城

乡用地供需矛盾十分突出。城乡建设用地增减挂钩政策在调整用地结构的同时，

也面临着如何平衡城市用地和农村用地的供需关系，避免城市用地过度扩张或农

村用地过度占用的难题。

土地购置费用高也是城乡建设用地增减挂钩政策实施中的一个困扰。由于城

市用地供应不足，土地市场供需失衡，导致土地购置费用不断攀升。这给开发商

增加了负担，也会进一步推高房价。与此同时，农村用地的流转与收益分配问题

也亟待解决。因此，在实施城乡建设用地增减挂钩政策时，需要进一步完善土地

市场机制，降低土地购置费用，促进土地资源的合理流转和利益共享。

此外，土地利用制度的不完善也制约了城乡建设用地增减挂钩政策的有效实施。在传统的土地利用制度下，城市与农村的土地管理和利用存在着差异，城乡

土地要素流动不畅，存在一些约束和壁垒。因此，在推行城乡建设用地增减挂钩

政策时，需要进一步改革土地利用制度，打破城乡土地二元结构，实现城乡土地

的统一管理和流动。

为了解决城乡建设用地增减挂钩政策存在的问题，可以从以下几个方面采取

相应的措施。首先，需要建立合理的城乡用地增减指标体系，明确城市用地和农

村用地的增减指标，并且根据实际情况进行动态调整。其次，应加强对城乡用地

供需关系的调控和研究，提高用地的科学管理水平，确保供需平衡。同时，还要

完善土地市场机制，降低土地购置费用，并积极推行土地流转制度，促进农村集

体经营性建设用地市场发展。最后，需要加强土地利用制度改革，打破城乡土地

二元结构，建立统一的土地管理制度，促进城乡土地资源的合理利用和优化配置。

3解决城乡建设用地增减挂钩政策问题的措施

3.1建立合理的城乡用地增减指标体系

建立合理的城乡用地增减指标体系是解决城乡建设用地增减挂钩政策问题的

重要举措。该体系应该包括城乡建设用地总量、建设用地增减规模、土地利用效

率等多个指标。首先，需要明确城乡建设用地总量的控制范围，避免过大或过小

导致无法实现优化配置。其次，要设定合理的建设用地增减规模指标，使其与城

乡用地增减挂钩政策的目标相一致。最后，要评估土地利用效率，确定合理的城

乡用地利用效率目标，提高土地利用的效率和效益。

3.2推进土地利用制度改革

推进土地利用制度改革是解决城乡建设用地增减挂钩政策问题的另一个重要

措施。当前，土地利用制度存在着不合理、僵化的问题，制约了城乡建设用地增

减政策的实施。为此，应该加快推进土地利用制度的改革，建立健全的土地利用

制度。具体来说，可以通过优化土地利用权的配置、完善土地收益分配机制、加

强土地利用监管等方式来改革土地利用制度，提高其适应性和灵活性。