人口老龄化背景下的城乡规划应对策略

人口老龄化加速背景下的城市规划应对思考

陆涵方可

【摘要】我国已进入人口老龄化加速发展的阶段，老年人住房、社会服务、医疗等方面的需求压力逐渐增大，老龄化问题日益突出。面对这种快速转变，城市规划尚不能做出及时的调整，存在对接“缺位”的问题。本文将从规划编制和法规制定两个方面对这种“缺位”进行探讨，在此基础上借鉴国内外典型的养老服务模式，对人口老龄化背景下城市规划的应对提出建议，以供参考。

【关键词】老龄化；养老设施；规划

1.前言

老龄化是21世纪不可逆转的世界性趋势，根据全国第六次人口普查结果显示, 60岁以上的老龄人口已占到人口总数的13.2%，并且老年人口仍以每年3%的速度递增。到2030年，我国人口结构将从现在的15个劳动力供养1个老人变为3个劳动力供养1个老人，老年人口激增带来的衣、食、住、行等方面需求的改变，对城市规划各项工作的开展都提出了新的挑战。中国老龄化呈现出“未富先老”的态势，将使得社会发展受到广泛的负面影响。面对“银发浪潮”的冲击，传统的城市规划应对已显得力不从心。如何面对人口老龄化加速发展带来的设施、制度和管理等多方位的挑战，是未来一段时间内城市规划领域需要解决的重要问题。

2.我国城市人口老龄化的主要特点

2.1 人口老龄化发展速度快

据中国老龄科学研究中心2006年度提交的报告《我国人口老龄化的趋势和特点》指出，完成从成年型人口向老年型人口的转变，欧美一些经济发达国家用了将近100年的时间，而我国仅用了18年。根据预测，到2015年武汉市60岁以上的老年人口将达到160万。受现代生活方式、“四二一”家庭结构、城市化聚焦等客观因素影响，需要专业养老机构提供个性化养老服务的老人数量将会激增，养老服务市场需求增大。

2.2 人口老龄化超前于经济发展

发达国家在进入老龄化社会的时候，已经具备雄厚的经济实力，人均国民生产总值在10000美元以上。我国老龄化进程的加快人为因素起了很大的作用，导致实际经济的发展水平与老龄化速度不同步，“未富先老”。因此，短期内老龄化会给养老设施的建设和养老制度的完善带来很大的压力。

2.3 传统家庭正在向核心家庭结构转型

由于国家实行计划生育政策，同时生活条件的改善和生活观念的改变，家庭结构逐步发展为“421型”，即一对青年夫妇要赡养双方父母和一个孩子。受到当前我国社会经济发展水平和居民住房条件的制约，这样的家庭结构完全靠居家养老是很困难的，需要社区、政府和民间力量的共同合作。

3.人口老龄化面临的主要问题

3.1 住房问题

随着传统家庭的逐渐消失和核心家庭的普及，居住建筑的户型将产生变革。一方面下一代与老一代分居现象在不断增加，另一方面中国家庭结构演变具有的“分而不离”的特点，要求两代人的住房距离不宜太远，出现了小户型住户比重将明显增加的趋势。在居住水平逐步得到改善的情况下，住宅设计与居住区规划应较多考虑这种需求。同时，城市住宅的规划和设计从选址到细部设计都很少关心老年人的实际需要。老年人由于经济和心理偏好方面的因素，喜好一室一厅或两室一厅的空间比较紧凑的小套型住宅，但在房地产开发过程中受到市场经济的作用，开发商一般建设的都是大户型和所谓的豪宅，这样就造成适合老年人居住的住宅较少，不能满足人口老龄化的服务需求。

3.2 户外的活动交流场所问题

据有关资料统计显示，在十项老年人最关心的设施中，公园和绿地排在第二位，因为这是他们晨练、日间活动的场所，也是他们享受户外的新鲜空气、阳光，进行邻里交流的空间。但是，目前大多数居住区尤其是城市旧城的居民区，缺乏环境优美、面积足够的室外活动空间，而城市中与老年人生活贴近的市民社区小型广场、街心公园等真正以休闲活动为目的的空间很少，并且这些街头空地通常缺乏必要的绿化和座椅等设施，无法满足大多数老年人的要求。所以，在城市中经常看到这样的场景：城市干道的安全岛上、立交桥的下面成为老年人休闲、交流的场所。

3.3 缺乏专供老年人使用的公共设施

这其中主要包括以下三种设施：一是必要的社会养老设施，如老年人福利院、敬老院、托老所等。然而现在我国城市中，为老年人服务的养老院（敬老院）、康复中心、老年人服务中心等机构极度缺失，要进入这些设施条件十分苛刻、费用昂贵，致使相当数量失去生活自理能力而又无人照顾的老人处境困难；二是系统的医疗服务设施。就医保健是老年人生活中非常重要的内容之一，但与之有关的老年专科医院、医疗保健站却没有列入城市规划的建设规范中来，老年人就医保健问题在规划政策层面处于空白；三是适宜的购物、休闲和娱乐设施。西方社会学家预言：“寿命的延长与经济的富裕将会带来一个余暇时代。大部分老年人退休后，拥有较多的闲暇时光，可以用来购物和进行各种娱乐活动，但专为他们服务的这些设施十分匮乏，多为住宅区附近自发组织的麻将窒、棋牌室等，不利于老年人的身心健康。以武汉市为例，近年来武汉市政府对城镇社会福利设施投资的增多及农村养老“福星工程”的实施，使武汉社会福利机构的数量和质量有了较大的增长和提高，但仍存在养老设施总量不足，现状养老设施服务功能单一，缺乏配套设施齐全的老年人综合性活动场所如大中型老年人活动中心等方面的问题。

4.人口老龄化的社会需求分析

4.1 社会养老床位比例过低引发的需求

我国各类老年社会福利机构拥有床位平均每千名老年人仅拥有10张床位，即1%。即使是经济最发达的上海，全市仅有5.5万张养老床位，只占2.06%。相当多的老人需要到养老机构，但只能排队等候。相比之下，在美国和加拿大，75岁以上老人中每5个老人就有4人住在养老机构，相对充裕的养老床位数为老年人提供了方便的照料服务。

4.2 老年家庭空巢化加速对社会化养老机构的需求

许多家庭面临着一对夫妻赡养4个以上老人的局面，老年家庭的空巢化的趋势非常明显，“空巢”老人家庭比例显著增加，城市中49.7%的老人独自居住，老年人日常生活需要全护理和照料的比例已上升至9.3%。我国社会养老机构现有的床位数与此相差甚远，尚不及需求的1/12。急速的老龄化发展，使得我们无法以渐进的方式适应当下社会发展的新需求，也没有足够时间去系统的研究有关老年人居住的一系列问题，许多老年人面临着与子女分开居住的孤寂，而子女因忙于事业也难以为老人创造舒适的生活空间，“居家”养老面临着照料、安全、护理、保健等等方面的冲击，依靠请保姆照顾，已经越来越难且没有保障。

4.3 退休之后的时间变长，退休生活对住宅有不同的要求

随着寿命的延长，人们退休之后的时间拉长了，对有的高寿者和提前退休的人而言，退休时间跨度甚至超过了工作的时间跨度。退休后的生活和居住模式，在许多方面不同于以工作为主的时候。更多的时间留在了住宅中，需要住宅及其周边环境为其提供餐饮、休闲、健身、精神愉悦等等方面的需求。而且，这些活动还有利于亚文化群的形成和增长。老年人口是个脆弱的群体，由于其自身的原因，他们对周围生活环境的依赖程度要较其他人群强烈的多，周围环境对他们生活的影响程度也比其他人群强烈的多。但我国现在提供给老人的生活环境与老人的要求及希望存在较大的差距，给老人造成许多生活上的不便。

5.城市规划面对老龄社会的“缺位”

在城市总体规划层面无法落实具体项目建设指引的前提下，作为直接指引城市建设法定依据的控制性详细规划承担着城市服务设施配套的重要职责。然而，随着市场经济体制的不断成熟，社会、经济、产业等诸多因素的迅速转变，继续沿用原有的公共配套设施编制方法已明显力不从心，倘若如此势必会影响控规决策整体的合理性和可行性。

5.1 规划方案针对性不强，缺少对现状问题的深入研究

我国正处于加速城市化的阶段，对各类城市用地的需求也在不断的发生变化，城市发展充满了不确定性。在这种情况下，要想对若干年后城市每个地块的建设情况都做出准确的预测是不可能实现的。当下控规的编制恰恰处于一种静态控制的状态，规划师们试图通过一种“理性”的分析方法，对城市的未来发展进行假设或干预，并希望在编制周期内通过一种终极蓝图式的规划方案指导和控制城市的发展。然而随着时间的推移，当城市没有按照规划的预定方向发展时，控规将处于一种十分被动的局面，其严肃性与权威性将大打折扣，城市的规划管理者也将陷入被动，形成恶性循环，最终严重危害城市的快速健康发展。此外，在城市飞速发展的今天，控规编制的工作大多面临任务重、时间紧的局面，规划人员往往无法对公共配套设施的实际情况进行广泛、深入的研究，缺少对实际问题症结的挖掘，重结果轻过程，只是盲目的依据各类控制指标对公共配套设施进行评定和布局，导致规划方案缺乏针对性，影响了控规的合理性和可操作性。

5.2 配套标准相对滞后

现阶段指导老年公共配套设施规划的主要规范是2002年4月颁布的《城市居住区规划设计规范》。为了适应城市新的发展需要，该规范在93年规范的基础上对设施分类和设施项目等内容进行了调整。该规范对老年人住宅有一些原则规定，建设部也曾在1999年10月出台了《老年人建筑设计规范》，但这些规范只是在倡导阶段，并且就目前对老年人生活的全面关注还不够。就拿室内照明来讲，关于适应老年人需求的规定几乎是空白。在实践中，很少有开发商把老年住宅作为卖点进行通用化设计。在对老年公共配套设施规模进行测算时，仍采