德国非营利组织参与提供公共服务的经验和启示

德国非营利组织参与提供公共

服务的经验和启示

Matthias Stepan（潘宇舟）吕孝礼

【内容提要】目前中国政府尚无法提供覆盖全社会的公共服务体系，非营利组织和个人参与提供公共服务已经成为社会管理的一个重要组成部分。但是，非营利组织和个人如何广泛参与提供公共服务在我国尚处于探索阶段，有必要学习借鉴一下西方发达国家的经验。本文旨在关注德国非营利组织参与提供公共服务的经验和教训。德国经验表明，单独依托政府无法在财力和质量监控上确保提供优质公共服务；德国的地区间财政转移支付政策从财力上确保为国民提供均等化的基本公共服务，从而为非营利组织提供了经费保障；不断完善的法律制度更好的规范了非营利组织准入制度、员工培训与管理，并鼓励利益相关者参与服务监督以提高服务质量。借鉴德国经验时也必须意识到，德国的非营利组织广泛参与与其国家和社会所倡导的自治准则密切相关。同时，提供服务的非赢利组织也多由具有广泛社会基础的宗教组织、政党组织和国际运动组织等转化而来。

【关键词】德国社会管理非营利组织公共服务

【分类号】【文献标识码】【文章编号】

当前中国正处于转型期。改革开放以来，伴随经济的高速发展，中国社会发展不可避免地产生了一些问题，社会管理出现某些

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程度的滞后。近些年来，为减缓和消除经济发展及社会转型所带来的社会不平等等问题，中国政府推动了一系列社会政策改革，建立了初步覆盖城乡的低保、医疗保险和养老保险体系，为社会弱势群体提供一定的保障。但是国家财政尚不具备提供覆盖全社会并惠及所有弱势群体的公共服务体系的能力。在此背景之下，当前中国社会管理中需要思考的一个重要问题就是如何鼓励私人和社会组织参与提供公共服务，以弥补政府资金和能力的不足。在此方面，社会管理发展较早的德国积累了重要的经验。本文主要研究德国如何建立起非营利组织广泛参与的公共服务体系，总结德国政府吸纳非营利组织和个人参与社会管理的经验和教训，以为我国社会建设提供借鉴。

一、德国的公共服务体系

早在19世纪，德国的工业化浪潮催生大量的产业工人由农村迁移到城市。政府如何照顾这些工人成为当时德国社会面临的重要问题。也正是这一问题促使德国建立了覆盖全国的公共服务体系。这一公共服务体系涵盖了医疗、养老、伤残、幼婴以及青少年教育等五方面内容。服务的主要提供者包括非营利组织、企业、地方政府。如表格1第二列所示，非营利组织在大部分社会服务中起主导作用，除医疗服务外，非营利组织所提供的服务占服务总量的60%以上。企业提供的服务居于第二位。德国地方政府虽然也会参与提供一些公共服务，但主要是以监管者的角色来保障居民获得平

等的居住标准。

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表格 1德国公共服务的主要提供方及其在各类服务中所占比例

总计非营利组织企业政府

床位/座位床位/座位百分比床位/座位百分比床位/座位百分比医疗a502,029 172,21934%87,04117%242,769 48%养老b723,249 448,00062%225,55831%49,691 7%幼婴c1,178,909 776,19366%5,1150%397,601 34%儿童之家d63,191 52,22483%2,3674%8,600 14%资料来源：a 数据来源于2011年出版的德国联邦政府健康报告（Betten in

Krankenhäusern und Vorsorge‐ oder Rehabilitationseinrichtungen）；

b 数据来源于德国联邦政府2011年出版的长期护理保险发展和当前服务

能力情况报告（Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der

Pflegeversicherung und den Stand der pflegerischen Versorgung in der

Bundesrepublik Deutschland）第77‐78页；

c 主要包括2-8 岁学前儿童，数据来源于2012年3月出版的幼婴护理统计

（Statistisches Bundesamt (2012): Statistik der Kinder und Jugendhilfe）的第

III部分表4.3；

d主要报告孤儿，罪犯子女等，数据来源于2012年3月出版的幼婴护理统

计（Statistisches Bundesamt (2012): Statistik der Kinder und Jugendhilfe）的

第I部分表5.7。

德国之所以形成当今的公共服务格局与其历史发展密切相关。德国经济和社会治理强调的一个核心准则是自治(德语：

Selbstverwaltung)。自治准则是基于辅助性（Subsidiarity）这一法律

原则而建立起来的。所谓辅助性原则，是指所有事务都在尽可能低

的组织层级中来解决。早在1808年，普鲁士政府以及德国南部一

些州采用了地方自治的管理模式。自治准则除了在德国行政体系内

三个层级（即联邦、州以及地方）中广泛使用之外，也在政府与社

会组织合作中得以应用①。击败拿破仑之后，德国政府改革的动机

主要是鼓励市民参与到地方政府决策中，并承担更多的社会责任。

19世纪开始，随着工业化的推进，政府责任进一步扩大，救济穷人

逐步从教会、善人和州政府的责任中剥离出来而成为地方政府职责

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的一部分。纳粹统治期间（1935 – 1945），自治准则被废止。战后，德国公众和盟军更倾向于使用自治准则，所以自治准则很快在西德得以恢复。自治原则于1949年写入德国宪法(Grundgesetz)第28章。

按照自治准则，德国在提供公共服务时强调广泛的社会参与。参与公务服务的组织管理其所提供的公共服务的具体事务，而政府则主要负责制定法律框架和对服务质量进行监管。德国的社会法典②里也明确鼓励非营利机构参与提供公共服务③。自治准则下地方政府对两类公共服务进行了区分：一类是志愿性质的服务，比如博物馆、公共澡堂以及剧场的服务；另一类是强制性的服务，如婴幼儿设施、青少年教育、房屋津贴等。强制性服务是全国统一的，具有相同的服务标准。

自治原则的优点在于在地方属地范围内更易于解决大部分事务。因为地方官员和市民更了解当地实际情况，更易于参与决策，实施决策，也易于找到解决问题的办法。其弱点在于，自治会带来意想不到的后果，这些后果主要体现在府际关系和公共服务的质量上。比如，自治机构可能会被一些某些势力所主导，最终导致经费用于其他目的而忽略提供公共服务。另外，由于各地经济社会发展水平的差异，自治会使整个州和国家层面缺乏共同标准。考虑到自治带来的负面效果，德国鼓励增加决策机构透明度，增加对决策者违法行为的究责。地方政府必须公布所有账目报表，上级政府会对其进行审计和监察。

二、德国非营利组织参与提供公共服务的具体做法

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