多学科视角下央地关系研究述评

国家权力的纵向划分所产生的中央与地方政府间的关系问题一直是学界研究的热点问题，成果数量颇多。

面对这样一个涉及政治、经济、历史、法律、军事等不同层面且又处于不断变动的复杂问题，学者们大都从各自立场出发，利用不同学科、视角与方法对央地关系进行相应解读。

按照研究视角不同，可以将学界的研究大致分为历史学视角下的央地关系研究、经济学视角下的央地关系研究，政治学视角下的央地关系研究、法学视角下的央地关系研究以及多学科交叉视角下的央地关系研究。

一、历史学视角下的央地关系研究央地关系是一国中央与地方政府在行使各自职能过程中所形成的一系列复杂动态关系的总和。

研究央地关系势必要分析其形成发展历史。

面对央地关系研究中纷繁复杂的内容，学界采用历史学的研究方法，通过梳理发展历程、概括发展阶段、总结发展特点对我国古代、近代、当代以及国外央地关系发展历程进行研究。

(一）梳理发展历程首先，学界对于央地关系发展历程的梳理大多以某一制度为切入点，通过对制度史、人物思想史的研究对某一历史阶段央地关系的发展变迁进行总结与概括。

诸如有的学者以汉代刺史这一地方监察制度为切入点，从历史学的角度研究汉代中央集权制度的变迁[1]。

有的学者透过尚书职权、中央集权制与外戚宦官专政的关系视角，从两汉历史演变中分析这一时期的央地政府间关系[2]。

还有学者以唐代地方长官的选任为视角，采用历史分析的方法研究这一时期的央地政府间关系[3]。

其次，通过人物思想史的研究对特定时期央地关系进行梳理也是学界研究的重要内容。

诸如有学者通过对19世纪末20世纪初中国历史背景的分析，揭示出孙中山在探索中央与地方关系过程中从联邦到均权思想的变化[4]。

再次，以军队发展为切入点研究央地关系变迁。

诸如有学者通过对1912至1929年晋军发展历程的研究分析民国央地政府间关系的演变[5]。

最后，从宏观角度，采用历史学的研究方法，归纳、总结国外央地关系的发展、演变历程也是当前学界研究的内容之一。

诸如有学者通过对前苏联央地关系的理论基础、历史变化、机构设置、职权划分等方面的回顾与总结，以期对前苏联央地关系的产生、发展获得一个全面的了解与认识[6]。

（二）概括发展阶段学者们按照不同标准对央地关系发展历程进行概括。

有的学者按时间顺序进行阶段划分，诸如按照秦、汉、唐、宋等不同年代进行阶段划分。

有的则以某一制度为切入点，采用历史学的研究方法，分阶段研究央地关系。

诸如有学者以古代政区层级的变化为切入点，采用历史研究的方法将秦至民国初年政区的发展分为秦汉魏晋南北朝时期、隋唐五代宋辽金时期、元明清民国三个中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7621（2013）01-0034-05多学科视角下央地关系研究述评□董娟（广东行政学院行政学教研部，广东广州５１００５３）摘要：央地关系一直是学界研究的热点问题。

目前，围绕央地关系的研究成果数量较多，范围较广。

然而，根据研究视角的不同，可以划分为历史学、经济学、政治学、法学以及多学科交叉视角下的央地关系研究。

总结、分析不同学科视角下央地关系的研究，不难发现，当前学界的研究仍存在诸多问题，有待进一步完善。

关键词：多学科；央地关系；研究述评收稿日期：2012-11-14基金项目：国家社会科学基金项目（11CZZ032）作者简介：董娟（1980-），女，广东行政学院行政学教研部副教授，管理学博士。

阶段，通过政区层级在不同阶段的历史变迁审视我国古代国家央地关系的调整。

[7]此外，运用历史学的研究方法总结、回顾建国后至今我国央地关系的发展演变也是目前研究的重要内容。

当前最为常见的分类是以改革开放前后为分水岭进行的分类，以及以改革开放30年来央地关系变化进行的分类。

目前而言，研究成果更加集中于1978年改革开放以及1994年分税制这两个时间点，并以此为分界点对前后时期我国央地关系进行分类研究。

此类研究成果较多且内容大致相同，故在此不再赘述。

总之，划分标准的不同会造成阶段划分上的差异。

同时，较之于古代、近代，国外的研究，学界从历史学角度对当代我国央地关系的分类研究相对较多。

总体而言，学界对于央地关系阶段划分上的认识基本一致。

（三）总结发展特点尽管我国古代央地关系历经变迁，有学者提出经历了“分割式的地方分权、极端的中央集权、分寄式中央集权三种模式”[8]。

然而，对于我国古代央地关系的总体认识基本是一致的，即中央集权始终是我国古代央地关系最为显著的特点。

从历史角度来看，尽管近代军阀割据、混战，央地关系在认识上经历了联邦制———中央集权的徘徊，然而，统一与集权仍是这一时期央地关系的特点。

中央集权、经济分权、行政分权到未来的法律分权是当代央地关系的阶段性特点与发展趋势。

无论是从整体上按照时间顺序梳理央地关系发展脉络，还是以某一制度或人物思想的发展演变为切入点透析央地关系的变迁历程，学界对于央地关系的阶段划分与特点认识基本是一致的。

此外，较之于我国央地关系丰硕的研究成果，从历史角度审视国外央地关系的研究成果相对较少，研究较为欠缺。

二、经济学视角下的央地关系研究一定意义上，财权划分是央地关系的核心。

实践中经济体制、财政体制、税收制度、地方公债、金融、房地产、区域分配、国有资产管理等诸多经济因素均会对央地关系产生影响。

因此，利用经济学理论对经济体制、财政体制、宏观调控等影响央地关系的经济问题进行分析与研究，是目前研究的重要内容。

（一）博弈论：研究的基本范式博弈论是学界从经济学角度研究央地关系最为常用的理论与分析工具之一。

学界主要通过博弈论进行央地关系分析，或者通过博弈论这一研究范式在央地关系中的分析来反思这一研究方法本身。

诸如有学者通过对1953-1960年我国央地关系进行博弈分析，提出“只在行政和经济权限的划分上做文章，不仅达不到真正调动地方积极性的目的，反而会使中央和地方的关系陷入‘一放就乱，一收就死’的怪圈”[9]。

有的学者则通过分析传统“零和博弈”视角下央地财政关系的研究范式，提出“应当超越‘零和博弈’的视角，运用一种‘非零和博弈’的解释范式克服旧有模式中所展现的央地关系的集权与分权的‘循环论’，并能够寻找、解释央地关系中所具有的‘发展性’”[10]。

（二）分税制改革：研究的核心问题经济学视角下的央地关系，包括分税制改革、财政转移支付制度、宏观调控、金融改革、房地产市场以及驻京办等一系列问题。

财政体制是其中的核心问题。

对此有学者通过对1994年分税制改革前后我国央地关系变化的经济学研究，提出分税制改革在“规划政府间收入范围、划分政府间权责范围、调动地方积极性、调整央地关系等方面发挥了积极作用，同时，改革的不彻底性导致了权责关系不匹配、地方财政吃紧、税收返还被截留”[11]等问题。

此外，不完善的财政转移支付制度，造成了央地关系之间的一系列矛盾，使得权力寻租、腐败问题层出不穷，“驻京办”成了“蛀京办”，对我国的金融、房地产市场、区域经济发展等领域产生消极影响，最终成为制约央地关系良性互动的重要因素。

（三）完善财政体制：研究的基本共识变革现有财政体制，实现央地关系的有机平衡是目前学界研究达成的基本共识，也是目前学界研究论证的重要内容。

首先，明确财政转移支付制度的两面性。

财政转移支付制度作为央地关系的财政基础，在平衡央地关系中具有积极和消极两种功能，因此首先应对其两面性具有足够认识。

通过研究国外央地关系，学界对这一问题进行了详细说明。

诸如有学者通过对美国财政转移支付中联邦补助金制度的研究与分析，提出美国政府的这一财政制度在央地互动中具有平衡、控制、引导等积极作用，同时，会造成中央集权、州地独立性受威胁、扰乱下级政府预算安排、管理支出浪费、州政府间围绕资金产生纠纷等诸多消极方面。

[12]其次，平衡税收制度与财政转移支付制度。

在税收与财政转移支付制度二者之间保持适度平衡是改革财政体制的重要举措。

尽管这一问题目前并未引起学界足够认识，但也有少数学者在翻译、研究国外成果时，对这一问题进行了一定说明。

诸如国内学者张和安翻译的韩国学者林圣日的研究成果中就对此问题进行了一定的研究。

林圣日通过对1991年韩国恢复地方自治以后，财源、财力分配和财政运行架构的变迁发展导致的央地关系、地方财政地位、地方财政运作的方式、行为和地方经济等诸多方面变化的研究，提出“强调财政转移支付制度而相对忽视税收制度的政策偏好会导致诸如地方公共服务价格扭曲、低效的投资扩张、征税效率降低、道德风险和财政预算软约束等一系列问题，因此，应在财政转移支付与税收二者之间保持适当的平衡”[13]。

总之，学界从经济学角度对我国央地关系中存在问题的认识基本一致，对于1994年分税制改革遗留问题及完善财政转移支付制度等问题在对策研究上也达成了共识。

然而，当前的研究，除了分析国外在财政体制改革中的经验得失之外，对于我国央地关系中的财政制度改革仅简单提出应合理划分央地财权与事权范围、“完善分税制相关财政体制、促进中央与地方权力的集分平衡”[14]，寥寥数语便对改革中最为关键也是研究中最为核心的结论部分总结完毕，使得理论研究对改革实践的指导有限，这也是目前学界央地关系研究中需要注意和加强的部分。

三、政治学视角下的央地关系研究（一）概况利用政治学理论、方法，透过对政治思想、制度、结构、要素的分析研究央地关系是学界研究的重要范式。

通过政治思想学说分析央地关系是当前学界研究的重要内容之一。

诸如有学者以儒家学说为研究视角，通过对西周时期儒家经典的研究，提出这一时期儒家“权出于一。

就中央与地方的关系而言，要集地方之权于中央”[15]的认识。

有的学者则从党史角度对毛泽东、邓小平、江泽民三代领导人在不同时期关于央地关系的主要思想与实践进行研究[16]。

此外，以政治结构的某一方面对央地关系进行解析也是学界研究的重要内容。

诸如有学者从历史文化主义、理性选择主义和制度主义三个角度对民众偏信中央政府进行了解释，并从政治图像、政治接触与经济增长机制入手，形成解析央地关系的理论框架，对这种“央强地弱”的政治信任结构的生成机制和生成结构进行阐释[17]。

有的学者则从备战战略角度对1965至1976年我国央地关系的变迁进行研究[18]。

还有学者通过对日本地方自治的理念、团体自治的实况、团体自治的本质的研究对日本的团体自治进行总结，透过团体自治对日本的央地关系进行解析。

[19]（二）问题从政治学视角研究央地关系是当前学界研究的热点之一。

学界的研究主要围绕央地关系中凸显的问题展开。

学界从政治学视角将其归纳为这样几点：首先，体制不完善。

体制不完善表现在诸多方面，譬如授权过程中缺乏制度性、透明性与公平性从而造成了授权体制的不完善[20]。

其次，权责关系不对称。

权力的划分历来是政治学研究的重点。

分税制改革后尽管地方获得了一定的权力，然而较之于权力，地方政府承担着与之不匹配的责任，权力始终掌握在中央政府手中，由此造成了“中央对地方放权时随意性比较大，缺乏统筹安排和整体改革方案的研究，中央与地方的行政行为不够规范，常出现中央与地方互相掣肘、互相侵权的现象”[21]。