气候变化立法的背景和进展马爱民发改委气候司综合处为什么要

气候变化立法的背景和进展马爱民（发改委气候司综合处）一、为什么要制定应对气候变化的法律制定应对气候变化的专门法律，既是我们自身发展的需要，开展应对气候变化工作的需要，也是履行国际义务的需要。

近年来国家把生态文明建设放到了一个前所未有的高度给予重视，应对气候变化是我们生态文明建设战略中的重要组成部分。

我们国家既是温室气体排放的大国，同时也是容易受到气候变化不利影响的一个国家。

最近这些年，伴随着经济快速增长，温室气体排放量也在迅速增加。

这种情况下，政府先后制定了一系列控制温室气体排放行动目标和应对气候变化规划，包括2007年制定应对气候变化国家方案，2009年提出到2020年的控制温室气体行动目标，去年在中美应对气候变化联合声明中提出，到2030年前后，二氧化碳排放要达到峰值。

2014年发布了国家应对气候变化规划（2014-2020年），明确了未来是一时期应对气候变化的任务。

过去几年，国家先后制定了一批与应对气候变化工作密切相关的法律，比如说节约能源法、可再生能源法、清洁生产、循环经济等方面的法律，也包括制定和修订环境保护方面的一些法律。

但是我们缺少一个应对气候变化的专门法律，我们开展应对气候变化工作过程中，还缺少法律的保障，缺少法律依据。

中国是最早批准联合国气候变化框架公约的国家之一，作为国际公约的缔约方要履行在国际公约中承诺的义务，我们在国际法承担的义务通过国内法的形式加以落实，这也是一个需求。

二、是否有条件制定这部法律过去若干年不断深入的应对气候变化工作实践，为我们制定法律提供了良好的基础。

中国已经先后制定了应对气候变化领域的目标，发布应对气候变化的规划，建立了应对气候变化的管理机制，国务院成立了一个应对气候变化领导小组，也理清了各个部门、各个地方在应对气候变化工作中应该承担的责任。

我们还先后在应对气候变化，特别是在控制温室气体排放方面采取了一系列的措施，探索推动低碳发展的道路，开展了低碳城市试点、碳排放交易试点、低碳工业园区、低碳社区试点。

所有这些试点工作为我们今后应对气候变化工作提供了有益的探索。

中国在应对气候变化的基础能力建设方面也开展了很多工作，包括控制温室气体排放清单，摸清温室气体排放的家底；也开展了温室气体排放的统计、核算、报告这些方面的基础能力建设。

我们也重视提高全民的应对气候变化意识，国务院批准设立了全国低碳日，通过这样一个活动，为传播应对气候变化的知识，也开展了很多工作。

我们应对气候变化的实践为立法提供了一个基础，立法不是一个空中楼阁。

有关部门和地方在应对气候变化法治建设、制度建设方面开展了工作。

制定发布了清洁发展机制项目运行管理办法、温室气体自愿减排交易管理办法、低碳产品认证办法，去年年底又发布了一个碳交易管理办法。

一些地方政府在法治建设方面也做了一些尝试，山西省和青海省两个省的人民政府发布了应对气候变化办法，开展碳排放权交易试点的地方也都制定发布了关于碳排放交易管理的地方法规。

这些工作，也为研究制定全国的应对气候变化法律提供了良好条件。

另外，国际社会的经验也为立法提供了借鉴。

过去几年，特别是2008年以后，已经有不少国家先后制定了应对气候变化的法律，像英国制定了气候变化法。

有一个全球的立法者组织已经出版了几本关于全球气候变化立法情况的报告，去年发布的报告总结了66个国家应对气候变化立法的情况，主要的国家基本上都涉及到。

其中有些是法律，也有一些是具有法律约束力的政策。

说明过去几年中应对气候变化立法在全球范围内取得了很大的进展。

不仅仅是在发达国家，实际上一些发展中国家也制定了应对气候变化的专门的法律。

亚洲地区，韩国、菲律宾有专门的法律。

在拉美地区，墨西哥制定发布了一个比较全面的应对气候变化法律。

所以在应对气候变化立法方面，发达国家成功的经验和失败的教训都可以为我们所借鉴。

而且在发达国家不仅有国家层次的立法，也有一些是在地方层次的。

比如说美国还没有通过全国性的法律，但是在加州已经有了相应的法律，这些气候变化立法的工作也可以为我们所借鉴。

我们也注意到国内社会各界在开展气候变化立法方面呼声也比较强烈。

最近几年来可以说每一年全国人大、政协两会期间，都有全国人大代表、政协委员提出了气候立法意见和建议。

也正是在这样的基础上，全国人大常委会在2009年做出了《关于积极应对气候变化的决议》，提出了要制定和完善应对气候变化相关法律的任务。

现在开展的工作实际上就是基于社会各界的要求，基于全国人大常委会的要求，可以说，我们现在已经具备了制定应对气候变化法律的基本条件。

三、过去在立法方面做了哪些工作从2010年开始到现在，我们一直在积极开展应对气候变化立法的准备工作。

我们建立了起草应对气候变化法律的组织协调机构，也组成了起草法律文本的专家团队，包括中国政法大学，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，还有其它单位的一些专家参与了这个工作。

包括国家发改委能源研究所、清华大学法学院等单位开展了有关气候变化立法的前期调研工作，特别是总结、分析了国际应对气候变化立法的经验，包括在梳理我们国家与气候变化相关的法律情况。

我们也与社会各界进行了交流，包括与提出了气候变化立法建议的全国人大代表、政协委员之间的沟通，包括我们曾经专门听取过企业界、非政府组织对于制定应对气候变化立法的意见和建议。

我们也通过国家发改委的网站向全社会公开征集过立法的建议，试图在开展立法工作的起步阶段，能够尽量多的听取大家的意见、建议。

我想立法工作的过程，同时也是统一大家的认识，达成共识的过程。

除了发改委在做应对气候变化立法工作以外，中国社会科学院和中国科学院两个单位也分别有一批专家各自独立地开展了起草应对气候变化法的工作，在我的印象里，社科院的专家还在网上公布了其起草的法律草稿。

我们与这些团队有密切的沟通、联系，希望能够在我们起草的的法律文本中吸收他们的研究成果。

我们也组织开展了一些在国内、国际大的研究活动，包括在国内调研中我们既听取了东部发达地区的意见，也走访了西部地区的一些地方。

在国际调研方面，我们组织过专家队伍，先后到过近邻日本、韩国，到过欧盟、英国、德国、瑞士等一些国家，希望能够了解他们的立法工作的情况。

我们还在国内召开过应对气候变化立法的国际研讨会，听取各方的意见，包括国际专家的意见。

在这些工作的基础上，确定了应对气候变化法的框架、大纲，开展了应对气候变化法起草工作。

目前为止，已经有了应对气候变化法的稿子。

四、关于制定应对气候变化法的一些考虑制定一部法律离不开基本国情，不可能超越发展阶段，这样一部法律既要吸收我们应对气候变化实践中的经验，也要借鉴国外应对气候变化立法的经验、教训。

同时在这个法律中除了确定应对气候变化管理的体制机制，还要确定各方在应对气候变化中的权利、责任、义务。

很重要的是要突出应对气候变化的制度安排。

在我们设想中，未来的法律应该有几个特点：第一，是一部综合性法律，国外应对气候变化的法律许多是专项的，只针对控制温室气体排放，覆盖面比较窄。

我们希望能够制定一个综合性的法，既包括控制温室气体排放，也包括适应气候变化，能够为应对气候变化的整体工作提供一个保障；第二，要带有前瞻性。

应对气候变化的工作开始的时间并不长，很多方面仍然处在探索中，尽管我们也有了一个时期的实践经验，但未来不确定的东西还比较多。

根据我们国家的情况，一部法律制定出来以后，不大可能在短时间内修改。

所以我们想制定这样一个法律，必须对未来的发展留出足够的空间。

第三，具有一定宣示性，能够表明应对气候变化的总体立场；第四，具有操作性。

这不仅仅是一个框架性的法律，同时应该有一些可以操作的制度，能够实实在在为未来应对气候变化工作服务。

第五，它还应该有导向性。

一般来说法律规定强制性的条款比较多，但是应对气候变化领域，除了强制性的条款，还会有一些鼓励性的条款，希望能够向社会发出信号。

这是我们对于应对对气候变化法的一些基本想法。

现在这部法律的草稿，大体结构可能和其它法律一样，比如总则部分可能对这部法律有一些定义性、概念性的条款，对适用范围做出一些规定。

会有附则，涉及到一些名词解释、生效的日期等等。

可能会有一部分讲法律责任，对于违反这部法律的各种情形给予什么样的惩罚，这个跟一般的法律差不多，都会有的内容。

除此之外，我们设想会有一章讲应对气候变化的监督管理，可能涉及到一些应对气候变化的基本制度，比如说规划制度、确立应对气候变化目标的制度。

可能与一些西方的法律不太一样，西方的法律往往会规定具体的温室气体减排目标，我们不会直接在法律中设定这样的目标，但是我们会规定谁有义务制定目标。

还会有一章涉及到在减缓气候变化与适应气候变化方面基本的制度要求。

比如温室气体排放总量的控制制度。

现在我们实行控制温室气体的强度目标，逐渐过渡到要控制总量，目前已经开始了温室气体排放碳交易试点，很快可能在全国形成统一的碳市场，在法律中要做出这样的制度安排。

相应的，关于温室气体的统计、核算、报告、核查这样一些支持性的制度。

关于适应方面，要确立定期开展气候变化影响评估的制度。

还可能有一章针对应对气候变化工作的激励、保障和措施，在财政支出、政府采购、金融信贷等方面，做出有利于应对气候变化工作的这些安排。

对这个法律具体的内容，还有一些需要进一步研究的课题。

比如，现在政府机构改革的方向总体上来说要简政放权，那么在法律中关于温室气体排放的管理制度的设计就必须要考虑这一点。

再比如与其它法律的关系问题，有不少现有法律不同程度上涉及到应对气候变化，怎么处理跟其它法律的关系也需要进一步研究。

五、目前的进展和下一步工作目前，我们已经形成了应对气候变化法的初稿。

下一步我们希望加快起草法律的进程，如果顺利的话，我们希望能够在今年年底或者明年年初，能够完成我们在发改委的起草工作。

下一段主要的任务是听取各方的意见，包括地方政府、企业界、学术界、非政府组织等社会各界的意见和建议，对这个稿子做出修改、完善。

气候变化立法面临的挑战与机遇曹明德（中国政法大学）气候立法目前所面临的挑战主要有下面几个方面：第一，气候变化的科学认识。

之所以提出来，是因为毕竟有一部分科学家持否定和怀疑的态度，科学上本身存在不确定性，尽管是少数派的观点。

从国内来讲，除了怀疑论、否定论，还有一个帝国主义阴谋论，一直不绝于耳，在环境法学圈子里也有这样一个观点。

我们不是科学家，对专业以外的事情就不再是行家了，当我们持一种观点的时候，应该有依据。

第二，气候变化程度、规模和速度上要比科学家估计的要严峻。

IPCC第五次评估报告发现，第四次评估报告以及以前科学研究的结论，都大大低估了气候变化的严峻性，全球变暖比以前认知的速度更快、程度更严重、规模更大，包括海水酸化、海平面的上升，对生态系统的影响等等。

第三，气候变化国际谈判的挑战，来自国际谈判的压力。