气候变化立法的背景和进展马爱民发改委气候司综合处为什么要

气候变化立法的背景和进展

马爱民（发改委气候司综合处）

一、为什么要制定应对气候变化的法律

制定应对气候变化的专门法律，既是我们自身发展的需要，开展应对气候变化工作的需要，也是履行国际义务的需要。

近年来国家把生态文明建设放到了一个前所未有的高度给予重视，应对气候变化是我们生态文明建设战略中的重要组成部分。

我们国家既是温室气体排放的大国，同时也是容易受到气候变化不利影响的一个国家。最近这些年，伴随着经济快速增长，温室气体排放量也在迅速增加。这种情况下，政府先后制定了一系列控制温室气体排放行动目标和应对气候变化规划，包括2007年制定应对气候变化国家方案，2009年提出到2020年的控制温室气体行动目标，去年在中美应对气候变化联合声明中提出，到2030年前后，二氧化碳排放要达到峰值。2014年发布了国家应对气候变化规划（2014-2020年），明确了未来是一时期应对气候变化的任务。

过去几年，国家先后制定了一批与应对气候变化工作密切相关的法律，比如说节约能源法、可再生能源法、清洁生产、循环经济等方面的法律，也包括制定和修订环境保护方面的一些法律。

但是我们缺少一个应对气候变化的专门法律，我们开展应对气候变化工作过程中，还缺少法律的保障，缺少法律依据。

中国是最早批准联合国气候变化框架公约的国家之一，作为国际公约的缔约

方要履行在国际公约中承诺的义务，我们在国际法承担的义务通过国内法的形式加以落实，这也是一个需求。

二、是否有条件制定这部法律

过去若干年不断深入的应对气候变化工作实践，为我们制定法律提供了良好的基础。

中国已经先后制定了应对气候变化领域的目标，发布应对气候变化的规划，建立了应对气候变化的管理机制，国务院成立了一个应对气候变化领导小组，也理清了各个部门、各个地方在应对气候变化工作中应该承担的责任。

我们还先后在应对气候变化，特别是在控制温室气体排放方面采取了一系列的措施，探索推动低碳发展的道路，开展了低碳城市试点、碳排放交易试点、低碳工业园区、低碳社区试点。所有这些试点工作为我们今后应对气候变化工作提供了有益的探索。

中国在应对气候变化的基础能力建设方面也开展了很多工作，包括控制温室气体排放清单，摸清温室气体排放的家底；也开展了温室气体排放的统计、核算、报告这些方面的基础能力建设。

我们也重视提高全民的应对气候变化意识，国务院批准设立了全国低碳日，通过这样一个活动，为传播应对气候变化的知识，也开展了很多工作。

我们应对气候变化的实践为立法提供了一个基础，立法不是一个空中楼阁。

有关部门和地方在应对气候变化法治建设、制度建设方面开展了工作。制定发布了清洁发展机制项目运行管理办法、温室气体自愿减排交易管理办法、低碳产品认证办法，去年年底又发布了一个碳交易管理办法。一些地方政府在

法治建设方面也做了一些尝试，山西省和青海省两个省的人民政府发布了应对气候变化办法，开展碳排放权交易试点的地方也都制定发布了关于碳排放交易管理的地方法规。这些工作，也为研究制定全国的应对气候变化法律提供了良好条件。

另外，国际社会的经验也为立法提供了借鉴。过去几年，特别是2008年以后，已经有不少国家先后制定了应对气候变化的法律，像英国制定了气候变化法。

有一个全球的立法者组织已经出版了几本关于全球气候变化立法情况的报告，去年发布的报告总结了66个国家应对气候变化立法的情况，主要的国家基本上都涉及到。其中有些是法律，也有一些是具有法律约束力的政策。说明过去几年中应对气候变化立法在全球范围内取得了很大的进展。

不仅仅是在发达国家，实际上一些发展中国家也制定了应对气候变化的专门的法律。亚洲地区，韩国、菲律宾有专门的法律。在拉美地区，墨西哥制定发布了一个比较全面的应对气候变化法律。

所以在应对气候变化立法方面，发达国家成功的经验和失败的教训都可以为我们所借鉴。而且在发达国家不仅有国家层次的立法，也有一些是在地方层次的。比如说美国还没有通过全国性的法律，但是在加州已经有了相应的法律，这些气候变化立法的工作也可以为我们所借鉴。

我们也注意到国内社会各界在开展气候变化立法方面呼声也比较强烈。最近几年来可以说每一年全国人大、政协两会期间，都有全国人大代表、政协委员提出了气候立法意见和建议。

也正是在这样的基础上，全国人大常委会在2009年做出了《关于积极应对

气候变化的决议》，提出了要制定和完善应对气候变化相关法律的任务。

现在开展的工作实际上就是基于社会各界的要求，基于全国人大常委会的要求，可以说，我们现在已经具备了制定应对气候变化法律的基本条件。

三、过去在立法方面做了哪些工作

从2010年开始到现在，我们一直在积极开展应对气候变化立法的准备工作。我们建立了起草应对气候变化法律的组织协调机构，也组成了起草法律文本的专家团队，包括中国政法大学，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，还有其它单位的一些专家参与了这个工作。

包括国家发改委能源研究所、清华大学法学院等单位开展了有关气候变化立法的前期调研工作，特别是总结、分析了国际应对气候变化立法的经验，包括在梳理我们国家与气候变化相关的法律情况。

我们也与社会各界进行了交流，包括与提出了气候变化立法建议的全国人大代表、政协委员之间的沟通，包括我们曾经专门听取过企业界、非政府组织对于制定应对气候变化立法的意见和建议。

我们也通过国家发改委的网站向全社会公开征集过立法的建议，试图在开展立法工作的起步阶段，能够尽量多的听取大家的意见、建议。我想立法工作的过程，同时也是统一大家的认识，达成共识的过程。

除了发改委在做应对气候变化立法工作以外，中国社会科学院和中国科学院两个单位也分别有一批专家各自独立地开展了起草应对气候变化法的工作，在我的印象里，社科院的专家还在网上公布了其起草的法律草稿。我们与这些团队有密切的沟通、联系，希望能够在我们起草的的法律文本中吸收他们的研究