我国农业用水管理体制的问题与对策

我国农业用水管理体制的问题与对策

朱立志邱君魏赛

中国农业科学院农业经济与发展研究所

一、农业用水管理体制改革面临的严峻形势

(一)水资源供需矛盾加剧

农业是我国的用水大户，2007年全国农业用水量3 600亿m3，占用水量的6 1．9％。我国农业用水主要消耗于农田灌溉。目前灌溉面积已达0．5亿公顷以上，居世界首位，占全国耕地面积的1／2左右。我国农田受旱面积年均达3亿亩左右，平均每年因旱减产粮食280多亿公斤。与此同时，全国用水量持续增长。水资源供需矛盾的加剧，直接导致工农业争水、城乡争水、地区间争水矛盾突出，生态用水被挤占，部分地区地下水超采严重。全国已形成1 64个地下水超采区，总面积达到1 9万平方公里，年均地下水超采量超过1 00亿立方米。全国地面沉降面积已达到6．4万平方公里。

(二)水资源利用效率低下

我国农业灌溉用水利用率很低，渠灌区利用率只有40％，井灌区利用率也只有60％左右，而一些发达国家可达到80％以上。例如，新疆全区平均渠系水利用系数0.41，内蒙古河套灌区渠系水利用系数0.39，陕西关中各大灌区比较重视渠道衬砌、防渗工作，但平均渠系水利用系数也只有0.5左右。这些数值乘上田间水利用系数(一般0.7 1)后所显示的灌溉用水利用率十分低下。另一方面，我国灌溉水生产效率也很低，每方净耗水的粮食生产效率不足1公斤，而一些发达国家大体都在2公斤以上。这说明，我们还远未做到节约用水和科学用水。原因是多方面的，例如，因缺乏资金投入，无力挖潜改造，宝贵的水资源在输、配、灌过程中浪费、损失，不能高效利用。再如，一些老灌区，长期以来习惯于大水漫灌、大块灌，土地不平整，田间工程不配套，渠系未衬砌或衬砌不全，农业管理粗放，灌溉定额过高，甚至超出全国平均毛灌溉定额9615立方米／公顷的2～3倍，浪费严重，同时还造成土壤肥力流失，土壤养分的利用率低下，引起地下水的污染和水质的变坏，部分地区甚至还引起地下水位上升，加速土壤次生盐碱化，给农业生产带来极不利的影响。在农业用水占总用水量的90％以上的黄河流域，大约有4／5的面积是大水漫灌，节水灌溉面积仅2276万亩，占总灌溉面

积的20％。我国西部地区普遍缺水，其中西北干旱少雨，西南土层瘠薄，农业生态环境脆弱，但农业用水仍然浪费严重。如内蒙古河套的毛灌溉定额11364立方米／公顷，宁夏引黄灌区的毛灌溉定额10980立方米／公顷，青海667公顷以上灌区的灌溉定额11337立方米／公顷。新疆全区平均灌溉定额14550立方米／公顷，平均每次的灌水定额高达2700立方米／公顷，仍有133多万公顷农田采用落后的大水漫灌，如南疆有些地州一次灌水定额高达3750立方米／公顷。

(三)水污染形势严峻

我国在废污水处理回用方面也处于较低水平，每年约有1／3的工业废水和2／3的生活污水未经处理直接排入水中，水质恶化的趋势尚未得到有效控制。农业生产中化肥和农药大量使用，污染长期累积，使水环境日趋恶化。珠江三角洲、长江三角洲等水资源相对丰富的地区，也出现了因水体污染而导致的水质型缺水。同时，地下水水质恶化，平原区约有54％的地下水不符合生活用水水质标准。在部分流域和地区，水污染已呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展的趋势。水污染进一步加剧了水资源的短缺。

(四)水生态安全面临威胁

部分地区用水量已大大超过水资源可利用量，无节制地开发利用水资源，导致江河断流、湖泊萎缩和地下水超采。一些地区出现“有河皆干、有水皆污、湿地消失、地下水枯竭”的问题，对生态安全和经济安全构成潜在威胁。据统计，全国有包括黄河、辽河等大江大河在内的90多条河流发生过断流，河流功能衰减，部分河段功能甚至基本消失。与上世纪50年代初期相比，全国湖泊面积减少1 5％，长江中下游的湖泊数量减少一半以上。天然湿地面积减少26％。湖泊和天然湿地的减少和丧失，导致水资源调蓄能力和水体自净能力下降，加剧了洪涝灾害的危害和河流水质的恶化。

二、现行农业用水管理体制的主要弊端

一是管理体制主体一元化、管理手段的行政化与众多分散的农业用水者之间不对称的局面仍然存在，行政成本仍然很高。特别是大中型灌区管理体制改革还不到位，政府实际上仍然是投资主体、产权主体和经营主体，政企没有分开，职能没有转变。

二是目前的水管理体制多从工程着眼，重建设轻管理、重硬件投资轻软件投入的倾向普遍存在，缺乏相关的经营管理人才，对农民培训不够，也没有有效的激励机制，以致迄今为止的水资源管理体制建设对提高农业用水效率的作用十分有限。

三是用水户参与制度在实际操作中常常“走样”，与理论设计和政府宣传有很大差距。很多农民对用水户参与制度缺乏了解，对节水的重要性和紧迫性缺乏认识。有关用水户协会的调查表明，许多地方的用水户协会都是由政府发起的，农户的民主参与、监督不足，有些成立了用水户协会的地方，大多数农民都不了解协会的章程，也没有参加协会主席选举；绝大部分用水户协会并没有水费收集权，水费通常仍由村委会统一收集，并且存在被村委会截流、挪用、拖欠供水公司水费的现象，容易引起各方矛盾，影响农业生产；用水户协会财务管理不公开，存在“暗箱操作”，使农民对协会的作用心存疑虑；缺乏利益补偿，相关政府部门没有出台对用水户协会和农民节水的激励措施，等等。这些问题的存在都降低了用水户参与制度的运行效率，阻碍相关体制改革的顺利进行。

四是缺乏保障水资源产权流转及其权益的行政管理机构、法律法规体系和强有力的执法监督系统。适应水市场建立、发育和完善的农业用水管理体制还远未建立起来，例如，没有建立水权登记机构，缺乏交易管理制度；没有建立水价格管理机构，没有建立水资源战略储备体系，缺乏价格调控能力；没有设立水资源税、水交易税等水经营税的征收制度，缺乏税收调控手段。这将成为水权改革和水市场建设的制度性障碍。

五是从水源开发利用到供水、排水、污水处理和回用的全过程、全方位的一体化管理体系尚未建立，相关的管理机构职能缺失，以致灌溉水源受工农业生产和城乡生活的污染越来越严重，污水灌溉面积不断增加。

三、农业用水管理体制改革的政策建议

水资源严重短缺与低效率利用并存，是中国水资源存在的最大问题。水资源短缺将严重制约国民经济可持续发展，危及中国粮食安全战略和反贫困战略的实施，同时，还导致一系列环境问题，而水资源低效率利用又使得这种局面更加严峻。建设高效节水型社会的核心是建立有效的制度安排。节水意识和观念的全面树立、节水投入的大幅度增加、节水技术的大规模普及，只有在一个有效的制度