廿世纪上半叶中国政治现代化的探索及挫折

廿世纪上半叶中国政治现代化的探索及挫折

胡晓地池蕾

（本文为《政治文明与中国政治体制改革》的子课题，全文共四万二千余字。）（母课题之章目如下:）

一、政治文明的内涵

二、中国传统专制主义的产生

三、中国传统专制主义的影响

四、英国政治文明的演进

五、苏联在政治文明建设上的试错

六、清末拖延政治体制改革及后果

七、民国时期中国政治文明演进的挫折

八、延安整风与1949年后中国政治体制的关系

九、中共在延安对现代政治文明的呼唤

十、近六十年中国政治体制改革的回顾

十一、英国政治文明在香港的实践

十二、中国政治体制改革的目标——宪政社会主义

十三、中国政治体制改革的时间表与路线图

十四、深圳在未来中国政治体制改革中的作用

上篇清末延误政治体制改革所带来的后果

第一节清末君主立宪的预备

一、预备立宪的提出

1894年中日甲午之战的失败让国人反省中国现行政治体制。这年郑观应提出“开国会，定宪法”，成为在中国提倡君主立宪的第一人。1举国上下要求变革的呼声激发了光绪皇帝在1898（戊戌）年进行政治改革的决心，但“百日维新”以慈禧太后的政变而告终。对于慈禧的训政，国人多有异议，

1899年9月上海有报纸发表社论，敦促“老佛爷”还政于光绪，而慈禧却于当年（己亥）腊月廿四令光绪诏立端郡王载漪之子溥儁承嗣同治，为下步光绪禅位作准备，史称“己亥建储”。这引发全国更大的反对声浪，各国公使拒绝入贺。为此载漪等唆使慈禧“抚（义和）团灭洋”，引来“八国联军”，闯下大祸，只得以签订创赔款新高的《辛丑条约》来了结。

签约之前，西逃中的慈禧愧于自己的鲁莽给国家带来劫难，2发出变法的谕旨，要改弦更张，学“西学之本源”。3但她的新政并没有超出“百日维新”的范围，只是把后者要做的事延后数年才做，4而庚子赔款后国家元气大伤，改革的物质基础已大不如前。这正好应了那句古话：“早知今日，何必当初”！

让慈禧难堪的是，“百日维新”中的康、梁，这次又冲在了前头。1901年6月梁启超发表“立宪法议”一文，首次详尽阐述了君主立宪的具体主张，指出“立宪政体者，永绝乱萌之政体也”，而“君主立宪者，政体之最良者也”，文章以日本为例，阐明立宪的具体步骤，成为后来清政府预备立宪的重要指导文献。5次年康有为以数百万华侨的名义上书慈禧，“伏乞下诏立定宪法，以垂后世，立与民权以保国祚”，6这一举动也开创了中国民间要求立宪的先河。

1905年日俄战争，专制的俄国败给立宪的日本。受此刺激，中国的立宪运动走向高潮，也让慈禧明白局限于既有体制中的“新政”并不能从根本上解决问题，必须尝试作政治体制本身的改革。是年7月16日清廷发布谕旨，要派人“分赴东西各国，考求一切政治，以期择善而从”。7这标志着中国政治体制从封闭走向开放，成为中国迈向政治现代化的重要起点。与此同时，政府令奉天和直隶试办地方自治，为预备立宪作准备。

出洋作政治考察的五位大臣，花了六、七个月的时间，分两路看了十四个国家，最后倾向于仿照日本开明专制的方法进行预备立宪。8五大臣之一的皇族成员载泽向慈禧宣称立宪可使“皇位永固、外患渐轻、内乱可弭”，打消了她的疑虑。1906年9月1日清廷发布上谕，决定以“仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”作为立宪的指导思想，9中国从此进入预备立宪时期。

二、预备立宪事务的实施

清廷首先做的是官制改革。改革从分权定限、分职专任入手，逐步确立起权力的分立与制衡。这一改革使中国的行政体制向三权分立过渡，行政管理向科层化和职能专业化转变，行政人员的

1侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，中国人民大学出版社2009年8月版，第6页。

2张海鹏：“革命，共和，是推动辛亥革命发生的动力”，《南方周末》2011年10月6日第11版。

3【清】朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年12月版，第4601页。

4李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年9月版，第205页。

5《梁启超全集》，北京出版社1999年7月版，第405-408页。

6上海市文物保管委员会编：《康有为与保皇会》，上海人民出版社1982年9月版，第23页。

7故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年7月版，第1页。

8张海鹏、李细珠：《中国近代通史》（第五卷），江苏人民出版社2006年7月版，第225-230页。

9《清末筹备立宪档案史料》，第44页。周叶中、江国华：《博弈与妥协：晚清预备立宪评论》，武汉大学出版社2010年6月版，第32页。

整体知识结构开始趋向现代化，而行政与司法分离，是首次在中国实现司法独立的前提。

1908年8月27日清廷颁布《钦定宪法大纲》和《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》。有学者评论《钦定宪法大纲》虽然只是“皇权的宪法式表达”，但皇帝的权力从此要由宪法加以确认，权力来源从过去的“奉天承运”变成“依法而治”。10“宪纲”的历史意义犹如规定了“王在法下”的英国《大宪章》，它让皇帝只能在法律规定的范围内活动，不能以命令改废法律，也不能以诏令更改案件的审判。该“宪纲”有关民权部分的认定，也是中国历史上第一次以法律形式对民权给予有限度的、有条件的确认。

清室自诩《钦定宪法大纲》“兼采列邦之良规，无违中国之礼教”，符合“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的立宪宗旨。11宪法的至高无上性开始为各级官员所接受。首席军机大臣奕劻就宣称：“宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别”，12这在一个讲了几千年的“普天之下，莫非王土”的国家是非常难能可贵的。从理论上讲，不再承认君主独享立法权，改变了过去集立法、行政和司法权于皇帝一身的情况，其实质是使君权从“神授”变为“人授”。13

从《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》来看，清廷对有关立宪各项事务的完成时间有个基本原则，那就是关系到自己核心权力的尽量放到最后，而对那些不会危及权力中枢的事务就要求很急。比如对省咨议局的设立，要求“各督抚迅速举办实力奉行，……限一年内一律办齐”。再比如，教育改革要使“人民识字义者”在1914年达到1/100，1915年达到1/50，1916年更高达1/20。14速度之快，恐怕超过了五十年后的“大跃进”。

立宪预备期所做的一件重要工作是推行地方代议制。到1909年10月14日，新疆以外的各省均如期成立了咨议局。各省咨议局议员数按该省所取学额的5%确定。选举分初选和复选两轮，先由30岁以上男性有产者选出候选人，再由候选人互选出议员。前者为直接选举，后者为间接选举。咨议局的成立削弱了地方官员的专制权力，打破了专制时代政治决策的神秘性，国民从此开始参与到国家的政治生活中来，中国政治民主化迈出了最具历史意义的第一步。英国《泰晤士报》驻北京记者莫里循对他所看到的省咨议局运作给予高度肯定。15

清政府在实施地方代议制同时推进地方自治的发展。1909年初，清廷颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，列出了属于地方自治范围内的八项事务。16地方事务与每个人的利益息息相关，人们可以在关注自己切身利益的同时，培养参政兴趣，提高参政议政能力，有助于中国从传统的封闭社会转向开放的市民社会。原规划到1914年建立各级自治，1911年初清政府要求提前二年完成。

如果按照“清单”规划来衡量清政府预备立宪的进程，清廷也是在按部就班地进行，并不存在故意拖延的问题。只是国内外的形势不容许它这么一步步按规划蓝图行事；另一方面，预备立宪的过程也是政府逐步还权于民的过程，这与实施立宪准备所需要的政府牢牢掌握全局是矛盾的。由于清政府不能有效地掌握全局，再加上自己犯了致命的错误，而沦为这场改革的殉葬者。

三、围绕立宪预备期长短的斗争

1907年7月6日，光复会的徐锡麟在安庆行刺巡抚恩铭，这与二年前的革命党人吴樾以自杀式炸弹阻挠五大臣出洋考察的目的一样，都是要反对君主立宪而代之以推翻清廷。在这种情势下，加速立宪就成为清廷摆脱革命党人威胁的唯一出路。清室中的“铁帽子王”之一，也是民政

10王人博等：《中国近代宪政史上的关键词》，法律出版社2009年8月版，第124-125页。

11《清末筹备立宪档案史料》，第67页。

12《东方杂志》临时增刊之《宪政初纲》：“庆邸先言：今读泽公及戴端两大臣折，历陈各国宪政之善，力言宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别，既同享权利，即各尽义务。”/a/history/200705/1471.html。

13《博弈与妥协：晚清预备立宪评论》，第390页。

14《清末筹备立宪档案史料》，第61-67、684、66-67页。

15莫里循：《清末民初政情内幕》，知识出版社（沪版），1986年11月版，第641-643页。

16《清末筹备立宪档案史料》，第728-729页。