试述南京国民政府的训政制度

经济管理视野

1928年6月，国民革命军占领北京（后改为北平）后，即宣告全国统一基本完成，“军政时期”结束，“训政时期”开始。所谓“训政”，就是国民党训练人民行使政权，实质是推行国民党一党专政，“以党治国”。

一、训政制度的确立

训政源于约法之治，早在1906年孙中山在《中国同盟会革命方略》中正式提出“革命程序论”，将中国资产阶级民主革命的进程分为“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”三个时期。1在1914年7月的《中华革命党总章》中进一步指出：“本党进行秩序分为三时期：一、军政时期，以期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，以期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，以期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。”2至1924年《建国大纲》颁布，这一理论最终得以系统和完善。

训政时期是孙中山“革命程序论”中，始终坚持所不可替代的阶段。如由军政时期蹴至宪政时期，会产生三个流弊，“第一为民治不能实现，第二为假民治之名，行专制之实，第三则并民治之名而去之”。3“不经训政时代，则大多数人民久经束缚，虽骤被解放，初不了知其活动知方式，非墨守其放弃之故习，即为人利用陷于反革命而不自知。”4由此，训政阶段是实现宪政的必经阶段，以“训练清朝之遗民，而成为民国之主人翁，以行此直接民权”。“一切军国庶政，悉归本党负完全责任”。“以党治国”是其核心理念。

第二次北伐的告成，宣告国民党基本实现了政权的统一，但其内部派系众多，政治思想纷杂，所以对国民党来说，当务之急是“至少要先维持一个统一的局面”。1928年8月7日蒋介石发表《今后贯彻革命实行主义之主张》的谈话，主张“以党治国”、“以军治国”，又于8月9日发表《对时局意见书》，指出：“既曰以党治国，则政府与行政人员，断不能离党而独立”。与此同时，远在欧洲游历的胡汉民、孙科等人就致电谭延闿、蒋介石、阎锡山、冯玉祥、李宗仁等，向国民党二届五中全会提出《训政大纲草案》，其原则有三：“一、以党统一，以党训政，培植宪政深厚之基；二、本党重心，必求完国，应有发动训政之全权，政府应负责行政之全责；三、以五权制度，作训政之规模，期五权宪政最后之完成。”随后，胡汉民又完成了《训政大纲说明书》，指出“于建国治国之过程中，本党始终以政权之褓姆自任”，强调“以党治国”。因而国民党二届五中全会决议训政开始，“遵照总理遗教”，“颁布约法”，五院制逐渐实施。10月3日国民党中央常务会议上，通过了胡汉民、孙科等提出的《训政纲领》。内容主要有六条：“中华民国于训政时期开始，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”；“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权托付中国国民党中央执行委员会执行之”；“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础”；“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，托付于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础”；“指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之”；“中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议决行之”。

《训政纲领》的通过与五院制国民政府的建立，标志着国民党训政制度的确立。1929年3月13日国民党第三次全国代表大会确定以孙中山所著“《三民主义》、《五权宪法》、《建国方略》、《建国大纲》和《地方自治开始实行法》为训政时期中华民国最高之根本法”。

二、五院制国民政府的建立

1928年10月8日国民党公布《国民政府组织法》，规定了试行五权制度的具体方案，五院制正式实行。蒋介石任国民政府主席。谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴季陶、蔡元培分任行政院、立法院、司法院、考试院、监察院院长，冯玉祥、林森、张继、孙科、陈果夫分任五院副院长。五院各司其能，其中行政院是国民政府最高行政机关，立法院是国民政府最高立法机关；司法院是最高司法机关；考试院是最高考试机关，独立行使考试权；监察院是最高监察机关。五院制源于孙中山的五权宪法。国家大权分为政权和治权：政权就是民权，治权就是政府权。首先是人民有权，这些权利通过县自治和国民大会得到制度保障；政府有能就是由行政院、立法院、司法院、考试院、和监察院共同组成中央政府，行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权，实行五权分立的五权宪法，五院各司其责并对国民大会负责。五权宪法是以人民有权，政府有能的权能分治说为基础建立起来的，与西方国家的三权分立不同，是要在直接民权的基础上，建立“万能政府”，其中五权分立强调的不是政府权力之间的制衡，而是集权下的分工。按照孙中山的设计，五院制的建立应当在宪政时期。对于训政时期究竟以何种形式建立政府并无详细论述。训政时期五院制的建立，是在胡汉民的主张下成立的。训政时期的五院与宪政时期正式的五院制是不同的，训政时期的五院统一于国民党的党权之下，即“国民政府是五院的集体，对于政治会议的决议统一要绝对地遵守”。正如有关决议所称“中国国民党独负全责”。

三、《中华民国训政时期约法》的出台

国民党推行的“以党治国”的“训政制度”，并没有像预想的那

试述南京国民政府的训政制度

卢艳香

（青海大学社会科学系）

摘要：1928年6月，国民革命军底定平津，全国统一基本实现，训政开始。国民党各派系在训政制度确立过程中，展开新的斗争，直至1931年5月由蒋介石力行通过《中华民国训政时期约法》，从而成为国民党统治全国的法律依据。本文试图通过对南京国民政府的训政制度的考察，有利于对该时期国民党政党政治状况有所了解。

关键词：南京国民政府训政五院制

２０１２年１月刊改革与开放

（上接第82页）

年起，舟山市纪委每两月向600名市管领导干部推荐寄发一篇具有深刻思想内涵的廉文，使领导干部读有所思，思有所悟。各县（区）还将“读文思廉”文章连同领导干部撰写的体会文章汇编成册。市纪委编撰并面向全市各级干部发送的以我市领导干部违法违纪案例剖析为主要内容的党员干部警示教育读本《辉煌与沉沦》一书，成为警示教育的生动教材。

三、形成廉政文化建设的社会合力

廉政文化建设是一项社会化的综合工程，必须与党风廉政大宣教格局结合起来，整合各类资源，形成整体合力。市委高度重视廉政文化建设，把党风廉政教育和廉政文化建设纳入到市委总体工作之中，统一规划、统一部署、统一落实。市、县（区）两级建立的党风廉政宣传教育联席会议和廉政文化建设领导机构，增强了统筹协调的力度，各部门在不同领域不同层次，发挥职能作用，形成廉政文化建设的社会合力，为海岛廉政文化建设方面做出了积极的探索。

1．实施廉政文化建设的家庭化。家庭是社会的细胞核心，家庭廉政文化建设好，廉政文化建设就有了落脚点，市和各县（区）以正面示范、反面警示、访贫思廉、读文思廉、发送廉政短信和倡议书、组织领导干部家属座谈会等多种形式，把廉政教育拓展到领导干部家庭内。积极探索廉政文化进家庭的有效途径。

2．推进廉政文化建设的企业化。把廉政文化建设落实在企业中，就可以树立牢固的为民、务实、清廉的社会风气。例如：市交通委、市港务局坚持工程建设与廉政建设同谋划、共发展，重点建设工地做到廉政宣传栏与工程进度表、安全警示图同树并列。组织编排廉政节目到工地，对工程设计、施工、监理等有关单位和人员进行廉政专题教育，共签廉政合同、共作廉政承诺，实现了工程创优、干部保廉。市城建委、市经贸委通过“扬廉洁清风，创诚信企业”座谈讨论等形式，积极探索廉政文化与企业文化的有机融合。

廉政文化建设作为一项复杂的系统工程，只有各级领导重视，大力支持，才能有可靠的组织基础；廉政文化建设作为一项庞大的社会工程，只有不断提升参与度和认同力，才能有雄厚的社会基础；廉政文化建设作为一项需要不断深化的长远工程，只有在全社会营造起人人讲廉崇廉、个个宣廉扬廉的良好氛围，才能有扎实的思想基础。

参考文献：

【1】王华魏《中国传统廉政文化与为政之德》学习时报2009 (2)

【2】张颖《对廉政文化进农村的问题与对策的思考》天府新论2008(S1)

样能够排除众议，压服民众，反而受到了非主流派以及部分地方实力派的反对。1929年4月10日，胡适在《新月》上发表了《人权与约法》一文，严厉的斥责了人权缺乏，民主破坏的社会现象。胡适指出：“现在中国的政治行为根本上从没有法律规定的权限，人民的权利自由也从没有法律规定的保障。”要求尽快制定宪法，至少是一部训政时期的“约法”。胡适又发表了《我们什么时候才可有宪法》、《知难行亦不易》等文章，强烈呼吁制定宪法或约法，他强调制定宪法是“训政”的基础，“无宪法的训政只是专制，我们深信只有实行宪政的政府才配训政”。同年7月10日罗隆基也发表了《论人权》，指责当时中国人权破产的现状，提出应该受到保障的三十五条人民的基本权利。

在当时的条件下，反蒋派的这部约法根本无法实行，然而在争取人心与舆论方面，其作用却不可低估。蒋介石在取得中原大战的胜利后，接过“约法”旗帜，1930年10月3日发表召集国民会议通电，称“军阀既经扫除净尽，……思想已有统一之望，社会亦得安定之机，于是国民会议乃有召集之可能与必要”，提出“提前召集第四次全国代表大会，确定召集国民会议之议案，颁布宪法之时期，及制定在宪法颁布以前训政时期适用之约法。”此举遭到胡汉民的强烈反对。胡汉民强调，召开国民会议的先决条件是：“各地方脱离了军阀的淫威和压迫，社会已暂趋安静，然后各地人名团体才能安全地推派代表，组织国民议会”。又以国民党三大曾决定“确定总理遗教——

—《三民主义》、《五权宪法》、《建国大纲》、《建国方略》、《地方自治开始实行法》——

—为训政时期中华民国最高根本法”为由，反对制定约法。1931年2月28日，胡汉民被软禁汤山后，国民会议如期召开，在法定人数和法定程序极不完备的情况下通过了《中华民国训政时期约法》。《中华民国训政时期约法》共8章89条，其主要内容有：（1）“中华民国国民，无男女、种族、宗教、阶级之区别，在法律上一律平等”，人民拥有包括“选举、罢免、创制、复决之权”与“结社集会之自由”、“迁徙之自由”、“通信通电秘密之自由”、“发表言论及刊行著作之自由”等20多项权利义务。（2）“国民政府总揽中华民国之治权”，设国民政府主席一人，“设行政院，立法院，司法院，考试院，监察院，及各部会”。“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务”；“县置县政府，受省政府之指挥，综理全县政务”；“蒙古西藏之地方制度，得就地方情形，另以法律定之。”（3）规定“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之”。此外，《训政时期约法》还将“约法之解释权”赋予了国民党中央。《中华民国训政时期约法》的颁布后，成为国民党以党治国的法律依据，直至1948年国民党制宪后废止。

注释：

[1]《中国同盟会革命方略》，《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第297-298页。

[2]孙中山：《中国革命党总章》，《孙中山全集》第3卷，中华书局1984年版，第97页。

[3]《中国革命史》，《孙中山全集》第7卷，中华书局1985年版，第67页。

[4]《孙中山全集》第11卷，中华书局1986年版，第102页。

作者简介：卢艳香，1980年生，女，黑龙江省七台河市人，青海大学社会科学系，讲师，主要研究方向：民国史研究，西北地方社会史研究。