国有及国有控股中央企业和金融企业

国有及国有控股中央企业和金融企业“小金库”问题处理处罚指导意见为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，切实将“小金库”问题处理处罚和责任追究工作落到实处，确保中央政策的严肃性和治理工作的有效性，根据现行法律法规和有关文件精神，中央治理“小金库”工作领导小组办公室（以下简称办公室）研究起草了《国有及国有控股中央企业和金融企业“小金库”问题处理处罚指导意见》（以下简称《指导意见》），供处理处罚或办理移送时执行，并供各省（区、市）参照执行。

本《指导意见》所称国有及国有控股中央企业和金融企业包括由国务院国资委管理的、由国务院部门或机构管理的、各全国性人民团体管理的国有及国有控股企业，以及由银监会、证监会和保监会监管的国有及国有控股银行类、证券类、保险类金融企业。

一、“小金库”的概念和认定根据《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）（以下简称《意见》）、《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》（中纪发[2010]28号）（以下简称实施办法）和《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》（以下简称《试点方案》）的规定，本次治理所说“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

与以往“小金库”概念相比，这次治理工作“小金库”的界定主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。

认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。

这是认定是否属于“小金库”的唯一标准。

所谓单位账簿是指《会计法》规定的本单位会计账簿。

《会计法》第三条、第十五条、第十六条、第十七条等规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。

《会计法》及其有关规章制度对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。

国家统一的会计制度，依据《会计法》第五十条规定，是指国务院财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。

第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。

第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。

第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。

会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。

会计账簿应当按照连续编号的页码顺序登记。

会计账簿记录发生错误或者隔页、缺号、跳行的，应当按照国家统一的会计制度规定的方法更正，并由会计人员和会计机构负责人（会计主管人员）在更正处盖章，各会计核算单位应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭证的有关内容相符、会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内容相符。

实行会计电算化的单位，其会计账簿的生成也必须符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。

需要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，应按违反财政、财务、会计法律法规、规章制度及有关党纪政纪规定和国家法律法规进行处理处罚。

需要特别强调的是，“小金库”不是法律用语。

因此，各有关部门要根据各自执法依据，如《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《金融违法行为处罚办法》、《证券法》、《期货交易管理条例》、《证券投资基金法》、《保险法》等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”、“账外经营”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性。

二、处理处罚的基本原则（一）依法依纪，宽严相济原则坚持依法依纪、宽严相济的原则是《意见》、《实施办法》和《试点方案》的明确要求，也是此次专项治理处理处罚工作必须坚持的最重要的基本原则之一。

区分从宽或从严的政策，必须坚持以事实为依据，以法律法规及有关政策为准绳，决不能因人而异、因地而异，也决不能片面强求从宽或从严。

“小金库”问题处理处罚的宽严关键看“小金库”的设立时间、资金来源、设置手段、使用用途和发现方式。

（二）统一政策，分别处理原则“小金库”问题的处理处罚必须坚持统一政策，统一尺度，重大问题还要进行集中审理；但“小金库”治理工作机构不是执法主体，参与检查的有关部门，要按照各自的程序、方法、步骤分别作出处理处罚决定。

（三）原则性与客观性相结合原则“小金库”问题的处理处罚既要严格把握政策，以法律、法规、制度为准绳，又要区别不同领域、单位性质，考虑违法违纪的手段、情节、性质、金额等客观因素，将原则性和客观性相结合，研究并作出恰当的处理处罚意见。

（四）处理事与处理人相结合原则对“小金库”问题的处理处罚工作，既要重视对财政违法问题的处理处罚，该调账的调账，该收缴的收缴，该没收的没收，该罚款的罚款；更要重视追究相关人员的责任，包括负有领导责任和负有直接责任人员的党纪、政纪责任；触犯法律的，移送司法机关处理；还要充分运用行政处罚等其他手段，对单位该通报的通报、对会计人员该吊销会计从业资格证的吊销会计从业资格证。

三、处理处罚从轻从宽和从重从严的相关规定（一）从轻从宽处理处罚相关规定《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发[2009]20号）第十一条规定，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分。

有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分。

有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十二条规定，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）印发前，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分；情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分；情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。

法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或有继续状态的，从行为终了之日起计算。

《行政处罚法》第二十七条规定，当事人有下列情形之一，应当依法从轻或者减轻行政处罚：1.主动消除或者减轻违法行为危害后果的；2.受他人胁迫有违法行为的；3.配合行政机关查处违法行为有立功表现的；4.其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

从轻从宽的总体原则是，对自查发现的问题从轻从宽处理。

凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。

各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。

（二）从重从严处理处罚相关规定《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第十条规定，对在治理“小金库”工作中有弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人等行为的，从重处理。

对在治理“小金库”工作中不负责任，造成严重不良后果的部门和单位，追究主要负责人的责任。

监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十一条规定，对在治理“小金库”工作中有弄虚作假、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、压案不查、打击报复举报人等行为的，依法从重处理。

《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10号）第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，财政部门应当依法从重给予行政处罚：1.无故未能按期改正违法会计行为的；2.屡查屡犯的；3.抗拒、阻挠依法实施的监督，不如实提供有关会计资料和情况的；4.胁迫他人实施违法会计行为的；5.违法会计行为对单位的财务状况和经营成果产生重大影响的；6.以虚假的经济业务事项或者资料为依据进行会计核算，造成会计信息严重失实的；7.随意改变会计要素、确认标准、计量方法，造成会计信息严重失实的；8.违法会计行为是以截留、挪用、侵占、浪费国家财政资金为目的的；9.违法会计行为已构成犯罪但司法机关免予刑事处罚的。

从严从重的总体原则是，对被查发现的“小金库”问题，不仅要严格依法依规对单位进行财政、税务等相关处理处罚，还要对有关责任人员依纪依法追究责任。

对《实施办法》和《试点方案》下发后再设立“小金库”的，其主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，依照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重从严处理。

涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

四、定性和处理处罚的依据（一）“小金库”问题定性依据1.《会计法》第三条、第九条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十五条、第二十六条；2.《公司法》第一百六十五条、第一百七十二条；3.《企业国有资产法》第十八条；4.《商业银行法》第五十一条、第五十二条、第五十五条；5.《证券法》第一百四十八条；6.《证券投资基金法》第四十五条；7.《保险法》第八十六条、第八十七条、第一百一十条、第一百一十六条；8.《企业财务通则》、《金融企业财务规则》、《企业会计准则》、《会计基础工作规范》、《禁止金融机构设置“小金库”的财务管理规定》（财金[2005]67号）以及财务、预算、资产、税收等规章制度的相关规定。

（二）“小金库”问题处理处罚依据1.《会计法》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条等的规定；2.《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）第九条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条等的规定；3.《公司法》第二百零二条、第二百零三条；4.《企业国有资产法》第七十一条和第七十三条；5.《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）第三十九条；6.《中央企业财务决算报告管理办法》(国务院国有资产监督管理委员会令第5号)第四十二条、第四十三条；7.《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》(国务院国有资产监督管理委员会令第22号)第三十三条；8.《中央企业资产损失责任追究暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第20号)第十八条、第三十二条；9.《商业银行法》第七十五条、第七十八条、第七十九条、第八十四条、第八十五条、第八十九条；10.《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条；11.《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）第十一条；12.《证券法》第二百零九条、第二百一十条、第二百一十一条、第二百一十六条、第二百一十九条、第二百二十二条；13.《期货交易管理条例》第六十八条、第六十九条、第七十条、第七十一条；14.《证券投资基金法》第八十四条、第八十五条、第八十六条、第八十七条、第八十八条、第八十九条、第九十条、第九十一条；15.《保险法》第一百六十二条、第一百七十一条、第一百七十二条、第一百七十三条；16.《禁止金融机构设置“小金库”的财务管理规定》（财金[2005]67号）第二十六条、第二十七条；17.预算、财务、税收、资产、现金、商业保险、薪酬管理等相关法律法规、规章制度的相关规定。