国有及国有控股中央企业和金融企业

国有及国有控股中央企业和金融企业

“小金库”问题处理处罚指导意见

为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，切实将“小金库”问题处理处罚和责任追究工作落到实处，确保中央政策的严肃性和治理工作的有效性，根据现行法律法规和有关文件精神，中央治理“小金库”工作领导小组办公室（以下简称办公室）研究起草了《国有及国有控股中央企业和金融企业“小金库”问题处理处罚指导意见》（以下简称《指导意见》），供处理处罚或办理移送时执行，并供各省（区、市）参照执行。本《指导意见》所称国有及国有控股中央企业和金融企业包括由国务院国资委管理的、由国务院部门或机构管理的、各全国性人民团体管理的国有及国有控股企业，以及由银监会、证监会和保监会监管的国有及国有控股银行类、证券类、保险类金融企业。

一、“小金库”的概念和认定

根据《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）（以下简称《意见》）、《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》（中纪发[2010]28号）（以下简称实施办法）和《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》（以下简称《试点方案》）的规定，本次治理所说“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

与以往“小金库”概念相比，这次治理工作“小金库”的界定主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金

库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。

认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于“小金库”的唯一标准。所谓单位账簿是指《会计法》规定的本单位会计账簿。

《会计法》第三条、第十五条、第十六条、第十七条等规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。《会计法》及其有关规章制度对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：

第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一的会计制度，依据《会计法》第五十条规定，是指国务院财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。

第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。

第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。

第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。会计账簿应当按照连续编号的页码顺序登记。会计账簿记录发生错误或者隔页、缺号、跳行的，应当按照国家统一的会计制度规定的方法更正，并由会计人员和会计机

构负责人（会计主管人员）在更正处盖章，各会计核算单位应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭证的有关内容相符、会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内容相符。实行会计电算化的单位，其会计账簿的生成也必须符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。

需要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，应按违反财政、财务、会计法律法规、规章制度及有关党纪政纪规定和国家法律法规进行处理处罚。

需要特别强调的是，“小金库”不是法律用语。因此，各有关部门要根据各自执法依据，如《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《金融违法行为处罚办法》、《证券法》、《期货交易管理条例》、《证券投资基金法》、《保险法》等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”、“账外经营”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性。

二、处理处罚的基本原则

（一）依法依纪，宽严相济原则

坚持依法依纪、宽严相济的原则是《意见》、《实施办法》和《试点方案》的明确要求，也是此次专项治理处理处罚工作必须

坚持的最重要的基本原则之一。区分从宽或从严的政策，必须坚持以事实为依据，以法律法规及有关政策为准绳，决不能因人而异、因地而异，也决不能片面强求从宽或从严。“小金库”问题处理处罚的宽严关键看“小金库”的设立时间、资金来源、设置手段、使用用途和发现方式。

（二）统一政策，分别处理原则

“小金库”问题的处理处罚必须坚持统一政策，统一尺度，重大问题还要进行集中审理；但“小金库”治理工作机构不是执法主体，参与检查的有关部门，要按照各自的程序、方法、步骤分别作出处理处罚决定。

（三）原则性与客观性相结合原则

“小金库”问题的处理处罚既要严格把握政策，以法律、法规、制度为准绳，又要区别不同领域、单位性质，考虑违法违纪的手段、情节、性质、金额等客观因素，将原则性和客观性相结合，研究并作出恰当的处理处罚意见。

（四）处理事与处理人相结合原则

对“小金库”问题的处理处罚工作，既要重视对财政违法问题的处理处罚，该调账的调账，该收缴的收缴，该没收的没收，该罚款的罚款；更要重视追究相关人员的责任，包括负有领导责任和负有直接责任人员的党纪、政纪责任；触犯法律的，移送司法机关处理；还要充分运用行政处罚等其他手段，对单位该通报的通报、对会计人员该吊销会计从业资格证的吊销会计从业资格证。

三、处理处罚从轻从宽和从重从严的相关规定

（一）从轻从宽处理处罚相关规定

《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发[2009]20号）第十一条规定，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分。有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分。有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十二条规定，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）印发前，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分；情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分；情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或有继续状态的，从行为终了之日起计算。

《行政处罚法》第二十七条规定，当事人有下列情形之一，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

1.主动消除或者减轻违法行为危害后果的；