老年人社区照顾：老龄化社会养老的有效模式

老年人社区照顾：老龄化社会养老的有效模式

【摘要】本文以英国的社区照顾模式为例，阐述了社区照顾的概念及社区照顾的产生与发展的历程，分析了院舍照顾的弊端，探讨了老年人社区照顾的服务体系构建。我国社会养老要学习西方的社区照顾模式，要明确老年人社区照顾的服务内容，完善老年人社区照顾的工作体系。推进养老事业的不断发展。

【关键词】老年人；社区照顾；社会养老；有效模式

一、问题的提出

2010年全国第六次人口普查结果显示， 60岁及以上人口占

13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。人口结构的日趋老龄化，加上家庭养老功能弱化、家庭结构小型化对传统的家庭养老造成冲击，使得当今社会的养老问题日益严峻。近年来，社区照顾作为源自英国的新型老年人照顾模式，逐渐受到普遍认可和关注。2001年民政部制定实施“社区老年福利服务星光计划”，大力挖掘杜区资源，建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所。国务院于2011年9月17日颁布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》明确指出，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全；大力发展社区照料服务。把日间照料中心、托老所、星光老年之家、互助式社区养老服务中心等社区养老设施，纳入小区配套建设规划。本着就近、

就便和实用的原则，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务。在人口老龄化日趋严重的社会背景之下，研究老年人社区照顾顺应社会福利的发展趋势，有利于探索新型有效的养老服务模式，具有重要的理论及现实意义。

二、社区照顾的概念

社区照顾（community care）又称为“社区照料”，不同国家的定义各不相同，学界也有着不同的界定，并在实践中不断修改。因此，社区照顾是一个动态发展的概念体系。

所谓社区照顾，是专业性的社区工作者动员和调动社区资源，运用正式的和非正式的支持网络，联络社区内政府和非政府的机构，通过合作和协调，以正式合法的社会服务机构和服务网络来为有需要的人所提供的援助性服务。[1]

此外，还有其他不同概念界定。英国在1989年颁布的《社区照顾白皮书》中是指提供适当程度的干预和支持，以使人们能获得最大的自主性，并且掌握自己的生活，给为老人提供照料服务的家庭成员提供喘息机会和老人的日间照顾，通过团体之家和临时收容所，以增加照顾范围，直至提供居家照顾；[2]社区照顾泛指在社区层面为社会上有需要的人群提供照顾及支援，既包括正式的社区结构与资源，也包括非正式的社会支持网络去为有需要的人士提供照顾。[3]

老年人社区照顾通过运用社区的各种正式与非正式资源，尽量做到使需要照顾的老人能够继续留在社区或他们原来的生活环境下

维持独立的生活，而同时又能获得必要的照顾。由正规服务、社区志愿者及社会支持网络为有需要的老人提供帮助和支援，使他们能在熟悉的社区环境下维持自己的生活，避免不必要的住院或隔离。因此，它是介于老年人家庭照顾和老年人社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老年人照顾方式。[4]

三、社区照顾的产生与发展背景

社区照顾的概念与工作模式起源于二战以后英国等一些西方国

家的“反院舍化运动”，是对20世纪40年代起西方福利国家的反思，是伴随着福利国家的转型过程而兴起的福利理念与实践。

院舍照顾（institutional care）又称为机构照顾，提供有针对性的集中照顾，根据老年人的身心特点进行房间设计、设施配备、膳食搭配及健康护理等方面的服务，因此能基本保证服务的质量与管理的规范。1946年英国国民健康服务法（the national health service act）和1948年国民救助法（the national assistance act）的陆续出台，规定了公民拥有享用国家提供的健康服务和院舍照料的公民权利。其中，国民救助法第21条明确了地方政府有责任为有需要的人提供居住性照顾（residential care），造成机构服务的迅猛增长。然而，院舍照顾在此后数十年的理论及实践中也逐渐显露出其弊端，英国等一些西方国家开展“反院舍化”“去机构化”运动，对院舍照顾模式的缺陷进行了深刻的反思。同时，政治、经济及社会的发展使得原有福利国家模式受到冲击，势必迫使政府与民众重新探寻更有效的养老模式。

1、福利国家的危机

1942年的《贝弗里奇报告》为福利国家绘制了一副蓝图，主张由国家提供普遍的、基本的、“从摇篮到坟墓”的社会保障。第二次世界大战后，由于经济的迅速恢复和社会发展的需要，以英国为代表的西方国家纷纷建立福利国家，标志着社会福利的发展步入一个新的历史阶段。福利国家政策在消除贫穷疾病以及实现一定程度的社会公平方面，起到了重要作用。但是在 20 世纪70 年代福利国家内在的问题也不断地暴露出来。20世纪70年代的石油危机促使福利国家面临经济困境，支撑福利国家的经济基础受到冲击，满足日益增长的社会保障开支的需求变得愈发困难。由政府出资兴办养老机构、提供院舍照顾的养老模式必然受到财政紧缩的政策影响。经济合作组织对福利国家危机进行了四个方面的描述：其一，意识形态和价值观的冲突；其二，经济衰退的危机；其三，政治和法律方面的危机；其四，福利开支的危机。[5]

2、人口老龄化

长期以来，老年人主要依靠以家庭为主的非正式照顾体系实现养老，然而随着家庭规模和结构的小型化、养老功能的弱化，家庭无力承担传统的照顾责任。福利国家则由政府开办福利机构，为有需要的老年人提供集中的机构照顾。20世纪70年代西方经济发达国家陆续进入老龄化社会，人口老龄化带来了养老需求的急剧增长，给现有的社会保障体系带来极大的挑战。随着老年人口的大量增加，从“摇篮到坟墓”的社会福利制度，经济的不景气，使福利国

家面临巨大的财政压力，社会福利支出逐年递增，随着社会经济的不断发展、人们生活水平的不断提高，老年人的养老需求变得多样化，追求更高层次的满足。机构照顾无法适应新形势的变化。

3、意识形态的影响

（1）新保守主义。与传统保守主义一致，新保守主义仍然反对激进的政治思想和社会变革，反对福利国家大规模干预经济和社会生活，认为政府在福利体系中应扮演“有限政府”的角色，即国家提供的福利只能限制在一定的范围内。同时，由于国家提供全面福利极易造成个人责任的缺失并形成福利依赖，危害传统的社会价值观念，因此应增强个人的责任，削减国家对福利的提供。20世纪70年代，新保守主义的代表撒切尔政府执政英国，对原有的福利国家模式进行改革。在福利制度方面努力减轻英国经济所承受的福利重负，大规模削减政府社会福利支出，合理减轻国家在福利方面的责任；重塑个人及家庭的福利责任；推进社会福利的市场化和私人化，鼓励更多的非正式及私有化服务，大力发展私人的、营利与非营利社会组织提供社会福利产品和服务。

（2）新自由主义。自由主义崇尚经济的自由竞争，将市场视为最有效且公正的资源配置途径，社会福利可以通过市场自发的作用而获得最大化。18世纪古典自由主义的倡导者亚当·斯密提出“无形之手”的著名观点，认为个人利益和公共利益会在市场中得到协调。因此，一个国家最好的经济政策就是采取自由放任的原则，不加干预。20世纪中期，以哈耶克、弗里德曼为代表的新自由主义对