我国古代国家财政管理考证

我国古代国家财政管理考证

［财政，是指国家为实现其职能，在参与社会产品分配和再分配过程中所形成的一种分配关系。它的产生经历了一个长期的历史过程，是人类发展到一定阶段的产物。

财政是一个古老的经济范畴，但“财政”一词在我国的使用，则是近代的事情。中国古代称财政为国用、国计、度支。英文称作public finance(意为“公共财务)。据考证，清朝光绪24年(1898年)在戊戍变法“明定国事”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是政府文件最初使用“财政”一词。光绪29年(1903年)清政府设财政处，整顿财政，为官方用财政名称之始。

从历史发展的时间和朝代来看，夏商周三代的财政管理，由于缺乏相应的史料，尚不能作出表述。古人有“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻”的说法(《孟子·滕文公上》)，表明夏商周有一定程度和规模的赋税和财政制度。据《周礼》记载，西周时国家财政机构分两大系统：一是管收入的“地官司徒”系统；二是管支出的“天官冢宰”系统。地官系统的财务机构又分有不同职能：有总司赋税之职者，如大司徒、小司徒；有分司赋税之职者，如载师、闾师、县师、遂人、遂师等；有司杂税及平衡财货之职者，如廛人和泉府。天官系统的财务机构也分为不同职能：有总司财用之职者，如职内、职岁、职币；有专司会计之职者，如司会与司书。天官和地官总理全国的土地、人口、赋役、支出、会计考核及贡纳等工作，分工明确，职责清楚。这显然不是西周原有的制度，其中掺进了许多理想化的成份，但据此可以了解古代财政管理的大致轮廊。

到了秦汉时期，公私财政区分开来，即国家财政和皇室财政各设机构，分别管理。公私财政的划分，是秦汉以后财政的大致体制。西汉属于国家的收入，包括田租、算斌、盐铁专卖、官田屯田收入、均输等，主要用于军费、俸禄、农田水利、抗恤赈济、水陆交通及教育等费用支出。皇室和财政收入，即“私奉养”，主要来源于口斌、山泽园池的税收，酒税、关市税、贡纳、酎金等，用于皇室日常生活及宫廷所需之费用。由于皇帝开支内容庞杂，项目繁多，故所需费用十分惊人。秦代管理国家财政的专职机关为“治粟内史”，汉朝中后朝改为“大农令”。东汉时改称“大农”。管理皇室财政的机构有少府和水衡都尉。少府属官有太官、太医、汤官、乐府、东西织宝、东园匠等十六官令丞。水衡都尉设立于汉武帝元鼎二年(公元前115年)，专管帝室财政收入。东汉不设该职，统由少府掌管。

魏晋南北朝时期，中央官制发生了重大变化，尚书、中书、门下三者逐渐代替秦汉时期的三公九卿，成为重要的立法行政机关。尚书省下的度支尚书取代了前代的大司农，成为管理财政的最高机关。

隋唐时间的三省六部制形成，由尚书省的户部(度支部)主管全国财政的制度，一直沿至明清。唐代的户部下设户部、度支、金部、仓部四个司。其中户部掌管田户赋役、贡纳之事；度支司管租赋、物产丰歉诸事；金部掌管库藏，度量衡之事；仓部掌仓廪和粮储之事。此外，刑部的比部司则负责“句考内外钱谷出

纳”，即对财政上的收支进行稽核和监督，就是财政审计机关。

宋代的财政机关，在宋神宗元丰年间前后有所变化。元丰前，由三司使总领天下财赋。三司使又称计省，通管盐铁，度支和户部三个部分。三司命名与宰相、枢密院鼎足而立，形成财政、民政、军政三权分立局面。后来的王安石变法，将三司使的部分财权改归宰相掌管。元丰以后，罢三司使，把三司使的职权大部分重新移归户部。

明清两代的最高财务行政机构为户部，掌管天下户口、土地簿籍，并统理一切经费的支出。户部为内阁六部之一，其长官为尚书，掌全国户口、田赋方面的政令。尚书之下，有左右侍部郎掌稽核版籍、赋役征收等等，协助尚书工作。户部下属十三司，各按省份职掌各省民赋、诸司卫所俸禄、边镇粮饷及各仓盐课钞关等事。明代户部下设都转运使负责盐政；宝钞按举司负责钱钞的铸制；总督仓场负责在京及通州等处粮储事宜。清代对若干重要财务，也设有专门的财务官吏，如以“漕运总督”专掌漕运；“巡视盐政”专掌盐政等等。

通过上述我国历代财政管理方面的简单了解，可以看出有这样几项很有特色的财政制度：

一是确立“量入制出”的财政原则。量入制出，为古代财政制度的基本原则。传说该原则确立于夏商周三代。其基本精神是根据收入的规模来确定财政支出的数额。这一原则对我们现今的财政制度仍然是有其积极作用的。

“量入制出”的原则主要是由于农业社会生产力低下，抵御自然灾害能力弱，粮食生产的丰欠在很大程度上还取决于气候的变化。因此，财政支出的安排，只能是在通过政治强力已经取得实物的基础上，即在财政收入已经实现的基础上才能确定。当然，“量入制出”的原则，有时也会被“量入制出”的制税原则所取代，如唐代的两税法，就规定了“量入制出”的财政原则。

二是预决算和会计制度。据考证，预决算制度可能萌芽于三代。预算制度的最高原则即是“量入制出。《周礼·天官冢宰》下有“司会”一职，即为一国总会计，主天下大计，编制总预算，秦汉时期亦有此制度。汉代对上计十分重视，上计不实，弄虚作假者免官。唐初预算初为数年一次，“每岁一造计账”(《唐六典》卷三)。此后，宋元明清等各朝都有规模不同的预决算制度。与此相关联的会计制度也随之发展起来，出现了“会计录”。“会计录”始于唐宪宗元和二年(807年)编撰的《元和国计簿》，上面登载了全国的户口数、州县数、岁出入数、官员养兵数等，成为后代“会计录”的蓝本。宋以后，对会计制度十分重视，几乎每个朝代都编制了“会计录”。会计制度不仅是了解各年财政情况的重要手段，也是朝廷监督国家支出的重要手段和依据。

三是中央集权制度。中国封建社会是中央高度集权，因此，与现今的财政制度不同，基本上没有中央财政和地方财政之分，一切财政，理论上都属中央，由中央的司农或户部统管。这表明各地的赋税收入和经费开支必须向中央汇报，由中央统一筹划。中央可以向地方派出财政官员负责监督和征收财赋，赋税的征发

由中央统一规定等。然而，在实际上，地方常常不服中央管辖，中央对地方鞭长莫及，便只好是分割财政。但从总体看，归中央总理还是封建财政的主流。