我国空间规划体系架构
国土空间规划37个知识问答
问题1：什么是国家规划体系？答：2018年12月《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）出台，在我国规划发展史上具有里程碑的意义，首次明确了涉及所有规划的“三级四类”的规划体系。
《意见》明确提出:坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定，既要加强与国家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接，形成全国“一盘棋”，又要因地制宜，符合地方实际，突出地方特色。
问题2：如何理解国土空间规划的重要性?答：2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）指出:国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。
建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。
问题3：建立国土空间规划体系的重大意义是什么?答：建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
问题4：建立国土空间规划体系的指导思想是什么?答：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。
国土空间规划体系“四梁八柱”基本形成——《中共中央国务院关于
国土空间规划体系“四梁八柱”基本形成——《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》解读文 l 焦思颖特别关注日前，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。
建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大决策部署。
新时代，新规划。
在时间与空间标注的方位中，国土空间规划体系将如何布局？如何落子？记者就此采访了自然资源部国土空间规划局有关负责人。
破解规划“打架”，实现“多规合一”问：长期以来，“规划打架”“马拉松式审批”“政府一换届、规划就换届”等问题制约着我国空间利用质量和效率，新的国土空间规划体系的建立是基于怎样的考量，建立的背景又是什么？负责人：新中国成立以来,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在一些突出问题：一是规划类型过多、内容重叠冲突，“规划打架”容易导致空间资源配置无序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同体的有机联系，不利于科学布局生产、生活、生态空间。
二是审批流程复杂周期过长，“马拉松式审批”时有发生。
三是地方规划朝令夕改，甚至“政府一换届、规划就换届”，规划权威性、稳定性不够。
习近平总书记高度重视国土空间规划工作，多次提出明确和具体的要求。
2013年5月习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出，“国土是生态文明建设的空间载体。
从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。
要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发”。
2014年2月习近平总书记在北京考察时强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。
国土空间规划的层次与内容
国土空间规划的层次与内容
一，国土空间体系
从规划运行方面来看，可以把国土空间规划体系分为四个子体系：
1，按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系
2，从支撑规划运行角度有两个技术性体系，一是法规政策体系，二是技术标准体系。
3，这四个子体系共同构成国土空间规划体系。
2020年要基本建立国土空间规划体系。
二，从规划层级和内容类型来看，可以把国土空间规划分为“五级三类”。
1，“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。
其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。
2，“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。
总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。
详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。
详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。
这次特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。
相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。
国家空间规划体系的背景和框架
杨荫凯：国家空间规划体系的背景和框架【内容提要】我国空间规划体系虽具雏形，但不明确、不健全及与生态文明建设目标不适应等问题仍较为突出，既损害了空间规划的形象和效力，也浪费了大量的行政资源。
研究表明，国外空间规划体系建设有四个共同点，分别是：配套法律的完备性、协调机构的权威性、规划层级的系统性、制定实施的开放性。
建立完善我国空间规划体系，应加强法制建设，明确空间规划的法律地位；健全管理体制，强化对空间开发行为的统筹协调；理顺层级关系，明确各类空间规划的地位作用；创新实施机制，保障规划任务目标的实现；鼓励公众参与，着力夯实科技支撑基础。
Although China has presented the embryonic form of spatial planning system, it is not definite and perfect enough. Meanwhile, it doesn't adapt to the construction of ecological civilization goal. These problems not only damaged the image and effectiveness of spatial planning, but also wasted lots of administrative resources. The construction of spatial planning system abroad has four common points, which are the complete supporting law, the authoritative coordinating agency, the systematic planning level and the open policy formulation and implementation progress. To construct and improve the spatial planning system of China has the following methods. Firstly, strengthen the legal system and specify the legal status of spatial planning. Secondly, improve the administrative system and reinforce the co-ordination of space development activities. Thirdly, rationalize the hierarchical relationship and make the status and role of various types spatial planning clear. Fourthly, innovate implementation mechanisms and guarantee the accomplishment of planning mission and objectives. Lastly, encourage the public participation and make efforts to lay a solid basis for scientific and technological support.【关键词】区域政策/空间规划体系/区域经济战略regional policy/spatial planning system/regional economic strategy空间是与时间相对应的物质存在形式，从国土和区域角度看是指人类社会赖以生存发展的总体物质环境。
空间规划体系
• 一 规划体系层级清晰，分工明确。 • 二 规划的事权管理架构清晰，并有完善的规划协
调机制。
• 三 有完备的法律法规体系作为支撑。
空间规划体 系
空间规划体系
• 空间规划体系是以空间资源的合理保护和有效利用为核心， 从空间资源（土地、海洋、生态等）保护、空间要素统筹、 空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突 破，探索“多规融合”模式下的规划编制、实施、管理与 监督机制。
• 我国的国家空间规划体系包括全国、省、市县三个层面。
借鉴和启示
• 空间规划体系分为垂直型（比如德国、芬兰和丹 麦）、网络型（比如日本）和自由型（比如美国） 三种。
• 如德国联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方 四级。德国空间规划体系具有自上而下、分工明 确、层级关系联系紧密但职能清晰的特点。各级 规划的编制都遵循对流原则和辅助原则，构成具 有垂直连贯性的体系。同时，各个层面的空间规 划既能从整体区域的角度进行考虑，又可与部门 规划以及公共机构相互衔接和反馈，形成有主有 次、完整灵活的空间规划体系；
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国外空间规划
• 德国的空间规划体系主要涉及联邦、联邦州、地区、地方（市 镇） 四个层级。四级规划自上而下相互衔接，并综合考虑同级专项规划的 空间要求，形成系统、完整的空间规划体系。上层规划体现概念性和 战略性，底层规划则体现操作性。在德国空间规划体系中，所有对土 地和空间的设想都成为空间规划体系的一个有机组成部分，而不存在 平行的自成一体的国土规划体系、土地利用规划体系和城市规划体系。
• 美国城市总体上都是采取区划和城市规划两级规划体系。纽约市空间规划体系主要由综 合性城市总体规划与分区规衔接。社区规划和其它专项规划（交通、住房等）是以纽约总体规划作为依据， 对重点地区和重点专项进行深化，同时作为下阶段区划调整的依据。
国土空间规划体系构建历程、基本内涵及主要特点
在中央作出建立国土空间规划体系决策部署的背景下，首先回顾我国空间类规划的改革历程，探讨新规划体系建构的逻辑，以及阐述改革的基本诉求和目标；然后介绍国土空间规划体系的基本框架，并对规划编制体系和运作体系的内涵作释义；最后分析归纳国土空间规划体系建构的主要特点。
国土空间规划体系，改革历程，编制体系，运作体系，主要特点Under the background of the State Council's decision to establish the territory planning system in China, this paper firstly reviews the reform course of China's spatial planning and explores the logic of the construction of the new planning system, and expounds the basic demands and objectives of the reform. Then it introduces the framework of the planning system, and explains its making process and operating system.It finally analyzes main features of China's territory planning system.territory planning system, reform course, planning making system, operating system, main features■ 中图分类号：TU984 ■ 文献标识码：A■ DOI：10.12049/j.urp.201905001■ 文章编号：2096-3025（2019） 05-0004-07作者信息潘海霞赵民同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，自然资源部空间规划局副调研员同济大学建筑与城市规划学院教授摘要关键词Abstract Keywords 潘海霞 赵民PAN Haixia ；ZHAO MinOn the Reform Course, Basic Contents and Main Features of Territory Planning System of China国土空间规划体系构建历程、基本内涵及主要特点2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）。
图解国国土空间规划五级三类四体系
图解国国⼟空间规划五级三类四体系⼀重⼤意义各级各类空间规划在⽀撑城镇化快速发展、促进国⼟空间合理利⽤和有效保护⽅⾯发挥了积极作⽤，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地⽅规划朝令⼣改等问题。
建⽴全国统⼀、责权清晰、科学⾼效的国⼟空间规划体系，整体谋划新时代国⼟空间开发保护格局，综合考虑⼈⼝分布、经济布局、国⼟利⽤、⽣态环境保护等因素，科学布局⽣产空间、⽣活空间、⽣态空间，是加快形成绿⾊⽣产⽅式和⽣活⽅式、推进⽣态⽂明建设、建设美丽中国的关键举措。
⼆总体要求1指导思想坚持以⼈民为中⼼，坚持⼀切从实际出发，做好国⼟空间规划顶层设计，发挥国⼟空间规划在国家规划体系中的基础性作⽤，为国家发展规划落地实施提供空间保障。
健全国⼟空间开发保护制度，体现战略性、提⾼科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国⼟空间开发保护更⾼质量、更有效率、更加公平、更可持续。
2主要⽬标到2020年，基本建⽴国⼟空间规划体系，逐步建⽴“多规合⼀”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国⼟空间总体规划编制，初步形成全国国⼟空间开发保护“⼀张图”。
到2025年，健全国⼟空间规划法规政策和技术标准体系；全⾯实施国⼟空间监测预警和绩效考核机制；形成以国⼟空间规划为基础，以统⼀⽤途管制为⼿段的国⼟空间开发保护制度。
到2035年，全⾯提升国⼟空间治理体系和治理能⼒现代化⽔平，基本形成⽣产空间集约⾼效、⽣活空间宜居适度、⽣态空间⼭清⽔秀，安全和谐、富有竞争⼒和可持续发展的国⼟空间格局。
三总体框架3分级分类建⽴国⼟空间规划国⼟空间规划是对⼀定区域国⼟空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。
国家、省、市县编制国⼟空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国⼟空间规划。
相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利⽤作出的专门安排，是涉及空间利⽤的专项规划。
空间规划体系
• 日本的空间规划体系表现为国土空间规划、土地利用规划和城市规划“三规并存”的状态。空间规
划体系的层级与中央政府、都道府县以及市町村的行政组织层级相对应。国家层面的规划是战略性
的规划，区域级层面的规划是衔接性的规划，地方级层面的规划是实施性的规划。
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和其它专项规划（交通、住房等）是以纽约总ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ规划作为依据，对重点地区和重点专项进行深化，
同时作为下阶段区划调整的依据。
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借鉴和启示 • 空间规划体系分为垂直型（比如德国、 芬兰和丹麦）、网络型（比如日本） 和自由型（比如美国）三种。
• 如德国联邦空间规划分为联邦、州、 区域和地方四级。德国空间规划体系 具有自上而下、分工明确、层级关系 联系紧密但职能清晰的特点。各级规 划的编制都遵循对流原则和辅助原则， 构成具有垂直连贯性的体系。同时， 各个层面的空间规划既能从整体区域 的角度进行考虑，又可与部门规划以 及公共机构相互衔接和反馈，形成有 主有次、完整灵活的空间规划体系；
空间规划体系
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空间规划体系
• 空间规划体系是以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源（土地、海洋、生态等） 保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突破，探索“多规 融合”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制。
• 我国的国家空间规划体系包括全国、省、市县三个层面。
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• 新加坡采用两级空间规划体系，分别是战略性的概念规划（Concept Plan）和实施性的总体规划 （Master Plan）
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自然资源部探索统一的空间规划体系
南北调研建立统一的空间规划体系司局负责人、地方政府负责人、专制。
由于这些规划的编制管理机构家学者、有关部委负责人、企业代分散、层级结构和编制标准不统雄安新区是陆昊上任自然资源表参加，就如何细化中央已经确定一，所以经常出现规划目标相抵部后，出京调研的第一站。
的自然资源部职能定位、科学设置触、内容相矛盾等问题。
国土资源4月11日，在雄安新区，陆昊就机构、做好自然资源管理工作，听经济研究院高级工程师张维宸在接国土空间规划及用途管制、生态保取有关方面意见建议。
受《中国新闻周刊》采访时表示，护及自然资源管理有关政策创新进此外，4月3日和4月9日，陆昊此前部门之间缺乏共享互通，相互行了调研。
还带队分别到全国人大环境与资源掣肘，权力边界冲突，明显带有部离开雄安后，陆昊又南下海保护委员会、全国政协人口资源环门色彩，甚至存在部门利益固化的南。
4月12日至15日，他对海口、文境委员会，听取意见建议。
积弊，无法形成合力，自然资源保昌、三亚等三市进行了调研，调研护存在困难。
的内容包括围填海工程对海洋动力“这使得以土地为中心的空间和生物多样性的影响，红树林自然管制权，分散于不同部委。
”张维保护区和珊瑚礁自然保护区的变从陆昊两次出京调研的内容宸说，“而空间规划冲突的焦点，化、保护和修复，城市河湖生态修看，都涉及国土空间规划。
在雄在于争夺管控土地发展权。
”复，深海科学与工程，国土空间规安，他就国土空间规划及用途管制2014年8月，国家发改委、原国划、陆海统筹及“多规合一”信息进行了调研；在海南，他考察了国土部、原环保部和住建部等4部委，综合管理平台建设等。
土空间规划、陆海统筹及“多规合联合下发《关于开展市县“多规合除了这两次出京调研外，自然一”信息综合管理平台的建设。
一”试点工作的通知》，选择了资源部发布的信息还显示，3月26按照《国务院机构改革方28个市县，由4部委分别指导进行试日、27日，也就是上任后一周左案》，新组建的自然资源部将统一点，但效果并不理想，主要是因为右，陆昊以部党组书记、部长的身行使所有国土空间用途管制和生态各部委均以各自负责的空间规划为份连续主持召开了两次部党组会保护修复职责。
我国国土空间的“三大战略格局”
我国国土空间的“三大战略格局”从建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、确保中华民族永续发展出发，推进形成主体功能区要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。
——构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。
构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。
推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中—天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。
——构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。
构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。
东北平原农产品主产区，要建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原农产品主产区，要建设优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带；长江流域农产品主产区，要建设优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带；汾渭平原农产品主产区，要建设优质专用小麦和专用玉米产业带；河套灌区农产品主产区，要建设优质专用小麦产业带；华南农产品主产区，要建设优质水稻、甘蔗和水产品产业带；甘肃新疆农产品主产区，要建设优质专用小麦和优质棉花产业带。
——构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。
构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。
青藏高原生态屏障，要重点保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用；黄土高原—川滇生态屏障，要重点加强水土流失防治和天然植被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用；东北森林带，要重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原生态安全屏障的作用；北方防沙带，要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备治理条件的沙化土地实行封禁保护，发挥“三北”地区生态安全屏障的作用；南方丘陵山地带，要重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。
国土空间规划的总体框架
制度保障
完善相关法律法规和政策制度，为规划实施 提供有力的制度保障。
政策建议制定依据和目标导向
制定依据
根据国家发展战略和政策导向， 结合当地实际情况，制定符合实 际需求的政策建议。
目标导向
以实现国土空间规划目标为导向 ，制定具有可操作性和可考核性 的政策建议。
通过公开资源环境承载力评价结果，提高 公众对资源环境问题的认识和参与度，促 进社会共治。
05
规划实施保障措施与政策 建议
规划实施保障措施设计思路
组织保障
建立国土空间规划实施领导小组，负责规划 实施的统筹协调和监督检查。
资金保障
设立专项资金，用于支持规划实施过程中的 重大项目和基础设施建设。
技术保障
生态保护要素
包括自然保护区、生态修复、 生态廊道等生态保护要素的规 划和建设。
文化保护要素
包括历史文化遗产、民族特色 等文化保护要素的传承和保护
。
规划体系与其他规划关系
1 2
与国民经济社会发展规划的关系
国土空间规划是国民经济社会发展规划的重要组 成部分，为经济社会发展提供空间保障。
与城市规划的关系
资源环境承载力评价方法
单要素评价、综合评价、比较分析等。
监测预警系统建设与运行机制
监测预警系统建设目标
实时监测资源环境状况，及时预警资源环境问 题，为国土空间规划提供科学依据。
监测预警系统建设内容
监测站点布局、监测指标确定、监测技术手段 、数据传输与处理、预警模型构建等。
监测预警系统运行机制
定期监测、实时预警、问题诊断、措施制定等。
资源环境承载力评价结果应用
新时期我国空间规划体系构建思考
2.1 基本原则 严格落实国家要求。贯彻落实中发
〔2015〕25 号、中发〔2018〕44 号文件 对空间规划的要求，切实通过空间规划将 国家发展规划确定的重大战略任务落地， 对其他规划提出的基础设施、城镇建设、 资源能源、生态环保等开发保护活动提 供指导和约束，切实发挥空间规划在空 间开发保护方面的基础和平台功能。
关键词：空间规划；主体功能区规划；城乡规划；土地规划
中图分类号：TU984.11+3
文献标志码：A
文章编号：1006-6012（2019）02-0085-02
1 国家对空间规划的要求
十八大以来，为贯彻落实规划体制 改革要求，国家部署开展市县“多规合 一”试点、省级空间规划试点、城镇开 发边界划定试点、永久基本农田和生态 保护红线划定等工作，通过探索实践， 空间规划改革的要求逐步明晰。2015 年 9 月发布的《生态文明体制改革总体方 案》（中发〔2015〕25 号），对空间规 划提出了较为具体的要求。2018 年 11 月， 《中共中央国务院关于统一规划体系更 好发挥国家发展规划战略导向作用的意 见》（中发〔2018〕44 号）进一步明确 了国家发展规划、国家级专项规划、区 域规划、空间规划之间的关系。 1.1 关于空间规划定位
中发〔2018〕44 号文件：建立以国 家发展规划为统领，以空间规划为基础， 以专项规划、区域规划为支撑，由国家、 省、市县各级规划共同组成，定位准确、 边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规 划体系。中发〔2015〕25 号文件：整合 目前各部门分头编制的各类空间性规划， 编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。 1.3 关于空间规划内容
首先，构建“三类四级”空间规划 体系（见图 1）。“三类”是指借鉴城 市规划体系，按规划编制深度不同，分 为国土空间规划、专项规划、详细规划 三个层次。其中，国土空间规划是综合 性、统筹性、全域性规划，重在资源保护、 生态修复和空间结构优化。专项规划是 在总体规划约束下，对特定对象、特定 区域或者特定功能开展的深化研究。详 细规划是将国土空间规划、专项规划落 实到用途，是实施用途管制的依据。“四 级”是指将国土空间规划分为全国、省、 市、县四个层级。详细规划只在市县层 面编制，包括控制性详细规划和修建性 详细规划。
空间规划体系
对我国启示
空间规划面对不同管理体制量体定制。从不同空间规划类型之间的关系出发，空间规划体系分为垂直型（比 如德国、芬兰和丹麦）、络型（比如日本）和自由型（比如美国）三种。如德国联邦空间规划分为联邦、州、区 域和地方四级。德国空间规划体系具有自上而下、分工明确、层级关系紧密但职能清晰的特点。各级规划的编制 都遵循对流原则和辅助原则，构成具有垂直连贯性的体系。同时，各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进 行考虑，又可与部门规划以及公共机构相互衔接和反馈，形成有主有次、完整灵活的空间规划体系；日本的空间 规划分为国家、区域和都道府县和市町村四级。空间规划体系中具有国土规划、土地利用规划和城市规划“三规” 并存的特点，规划类型较多，总体表现为络型；美国没有全国统一的空间规划体系，各州的情况也有较大差别， 一些州规划体系完备，相互衔接，而一些州则只是在部分层级或地区编制规划，具有多样性和自由型的特点。
十八届五中全会公报文件指出“加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作 用。”其后，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出“…，推动各地区宜居主 体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。
10月11日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议上审议了《省级空间规划试点方案》。
基本概念
我国的国家空间规划体系包括全国、省、市县三个层面。
空间规划在1983年欧洲区域规划部长级会议通过的《欧洲区域/空间规划章程》中首次使用。文中指出，区 域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，也是一门跨学科的综合性科学学科、管理技术和政策， 旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织。1997年发布的《欧盟空间规划制度概要》中进一步指出，空间 规划主要是由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是形成一个更合理的土地利用及其关系的地域 组织，平衡发展和保护环境两个需求，实现社会和经济发展目标。通过协调不同部门规划的空间影响，实现区域 经济的均衡发展以弥补市场缺陷。同时规范土地和财产使用的转换。“空间规划”一词目前仍在欧洲规划工作使国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实 际认真贯彻落实。
什么是国土空间规划体系？
什么是国土空间规划体系？根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“若干意见”），新时代国土空间规划体系，由“五级三类四体系”构成。
五级三类四体系（图片来源网络）一五级指的是在规划层级上，由国家级、省级、市级、县级、乡镇级组成的五级国土空间规划。
这五级规划，分别对应我国五个行政管理层级，以便实现一级政府、一级事权、一级规划，统筹安排各级行政辖区内的国土空间开发保护。
五级规划自上而下编制，下级规划服从、服务上级规划，不得违背上级规划约束性内容。
不同层级规划体现不同的空间尺度和编制深度要求。
其中，全国国土空间总体规划，由自然资源部会同相关部门组织编制，其功能定位是对全国国土空间开发保护作出全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。
全国国土空间总体规划侧重战略性，即落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确全国国土空间发展目标策略，优化全国国土空间格局。
省级国土空间总体规划，由省级政府组织编制，其功能定位是落实全国国土空间规划，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，即协调国家级国土空间规划和市县级国土空间规划。
市县级国土空间总体规划，由相应层级政府组织编制，其功能定位是细化落实上级国土空间规划要求，对本行政区域国土空间开发保护作出具体安排，侧重实施性。
所谓的实施性，即对市县级行政辖区内的国土空间，在开发、保护、利用、修复方面，提出可操作的实施方案，实现全域全要素规划管控。
乡镇级国土空间总体规划，其功能定位与市县级相同。
若干意见另提出，各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。
二三类指的是在规划类型上，由总体规划、详细规划、相关专项规划三种规划类型组成。
总体规划是对一定区域内的国土空间，在开发保护利用修复方面，在时间和空间上作出的总体安排，强调综合性，如前述的国家级、省级、市县级、乡镇级国土空间总体规划。
中国空间规划体系框架构想
中国空间规划体系框架构想杨志恒【摘要】From the analysis of the current status of spatial planning in China, this paper differentiates the hierarchical relationship and the horizontal relationship among spatial plannings, analyzes the existing conflicts in spatial planning system, which includes National Economic and Social Development Five-Year Plan, Land Use Planning and Urban and Rural Planning. Further more it promotes the ＂alliances＂ national spatial planning system based on the plans consolidation, raises the specific operating system framework for spatial planning implementation and pictures the prospects of spatial planning system in China.%从中国现行空间规划现状出发，通过辨识各级、各类空间规划之间的关系，深入分析以经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划三者为主体的空间规划体系内部冲突，倡导构建基于“三规合一”思路的“纵向协作、横向联合”国家空间规划体系，提出可供具体操作的空间规划体系框架与实现途经，并对未来我国空间规划体系发展方向作出展望。
【期刊名称】《科学与管理》【年(卷),期】2011(000)005【总页数】5页(P5-9)【关键词】空间规划;空间规划体系;中国【作者】杨志恒【作者单位】山东经济学院山东区域经济研究院,山东济南250014【正文语种】中文【中图分类】F590.63自1983年《欧洲区域/空间规划宪章》出台以来，欧洲空间规划运动的开展使得空间规划的概念逐步取代了传统的区域规划提法[1]，将停留在行动框架上的规划理念在空间上加以落实以及新的规划技术方法更加强化了规划的空间概念[2]。
我国空间规划体系构建
我国国土空间规划体系构建樊森规划是国土空间管理的龙头，规划体系是规划编制、实施、修改、评估、监督全过程，涉及技术、管理和法规的集合和系统。
我国现有各类空间规划层级、类型体系各不相同，随着空间规划开展、“多规合一”深入推进，自然资源部成立，机构改革加快完成，统一国土空间规划体系尤为重要。
一、我国现行主要空间类规划体系我国现行的空间类规划主要涉及主体功能区规划、城乡规划、国土及土地利用规划、生态及环境保护规划，各规划在其职能范围及法规约束下形成了各自的体系。
主体功能区规划分为国家、省级两级规划。
城乡规划主要分为国家、省级、市县、镇、乡村五级，包含体系规划、总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、专项规划、建设规划七类规划。
其中：国家、省级编制城镇体系规划，市县城镇编制总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、专项规划，乡村编制建设规划为主。
国土规划分为国家、省级两级规划；土地利用规划分为国家、省、地市、县、乡五级，包含总体规划、专项规划、详细规划三类。
生态功能区划分为国家、省级两级规划试点编制；环境保护规划作为国民经济社会五年规划专项规划，分为国家、省、市（县）编制。
从我国现行空间类规划体系可以看出，各类规划层级和类型自成体系，也就意味着各类空间规划的管理职能、管理体系及技术路线、法规标准等各不相同，在唯一的国土空间内，各类规划的体系不同是导致规划矛盾差异的成因之一。
同时，要加快推进空间规划，实现“多规合一”，统一空间规划体系首当其冲。
二、我国空间规划体系构建任务要求2015年，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，构建以优化空间治理和空间结构优化为主要内容，形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。
同时，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。
全国统一，就是要进行空间规划全覆盖，形成全国一张图，主要路径就是按照十九大报告明确的完成全国三线划定，进一步形成三区三线，注重开发强度管控和控制线精准落地，进行空间分区和用途管控。
国土空间规划的基本架构分析
国土空间规划的基本架构分析摘要：本文首先分别从明确两个职责、界定资源定义、“元规则”的制定、规范职责权利、落实规划管理等方面分析如何搭建国土空间规划的基本架构，旨在实现自然资源的保值增值，调整和优化政策制度，切实推动国土空间规划高质量可持续发展。
关键词：国土空间规划；基本架构；市场观察引言：国土空间规划与传统规划存在着较大差别，基于“任务导向”，从当前市场环境和法治背景出发，从国家赋予自然资源管理部门的事权开始，构建全过程、多层次的国土空间规划体系，从而实现自然资源的保值增值。
想要搭建形成更加完善的国土空间规划基本架构，则需要基于现实情况，设计新制度、新政策工具，更好地界定各级部门的权利和义务。
一、明确两个职责基于《中华人民共和国城乡规划法》、《省级空间规划试点方案》等多种政策文件，无论是对城市进行规划编制，还是对乡镇、村庄进行规划编制，均需要和国民经济相联系，和社会发展规划相联系，实现国土空间开发和自然资源环境的统一性和适配性，避免对自然环境造成伤害。
近年来，我国一直都在大力推行国土空间规划体系的建立，自然资源部也多次公开表明应当加强资源利用和闲置土地处置，落实生态环境保护和重点工程修复。
想要更好地落实规划管理，则需要从当前情况出发，创新思维理念、明确职责，切实带动各项工作的高质量展开。
事实上，无论是国土空间规划基本架构的搭建，还是其他架构搭建，本身都需要制定形成相对清晰明确的发展目标，但如果目标都不清晰，各项工作也很难规范展开，很容易失去前进方向。
对于国土空间规划，则应当基于自然资源部门的工作职责，严格遵循两个职责。
所谓两个职责，则是国家机构改革方案中对自然资源部赋予的职责。
其中，第一个职责将重点放在自然资源的保护，用于完成国土空间规划的基本工作任务，引领全民参与到自然资源的保护工作中，实现自然资源的保护和增值[1]。
第二个职责将重点放在生态修复，用于完成国土自然资源管理的基本工作任务，需要注意的是，国有资源和非国有资源都一样重要，无论任何一种资源资源出现用途上的改变，都需要交由自然资源管理部门进行处理，每一次规划也编制也需要交由自然资源部门进行处置。
论国土空间规划的基本架构
论国土空间规划的基本架构国土空间规划的基本架构：从国家安全和社会发展出发随着中国城市化进程的快速推进，国土空间规划的重要性日益凸显。
国土空间规划不仅关乎国家的安全和稳定，也是社会经济发展的重要保障。
本文将探讨国土空间规划的基本架构，以促进国家安全和社会发展。
中国国界线漫长，国土范围广大。
在国土空间规划中，明确国界线和国土范围是至关重要的。
国家的主权和安全首先要得到保障，同时还要确保国土资源的合理开发和利用。
目前，我国的空间规划体系存在一些问题。
各类规划之间的协调性不足，导致资源无法得到有效整合。
地方规划往往过于注重经济增长，忽视了环境保护和社会公平。
针对这些问题，未来国土空间规划的发展应注重以下几个方面：一是加强各类规划的协调性，形成统一的空间规划体系；二是强调可持续发展，追求经济增长、环境保护和社会公平的平衡。
土地利用规划是国土空间规划的重要组成部分，其主要目的是优化土地资源配置，提高土地利用效率。
当前，我国土地利用规划面临诸多挑战。
一方面，人口增长和城市化进程不断加快，土地资源供需矛盾日益突出；另一方面，土地利用粗放，缺乏合理的规划和管控。
为了解决这些问题，我们需要采取以下对策：一是严格控制建设用地规模，防止无序扩张；二是促进土地节约集约利用，提高产出效益；三是加强耕地保护，确保国家粮食安全。
城乡规划是国土空间规划中的另一重要组成部分。
城乡规划的主要目标是实现城乡协调发展，提升人民生活质量。
在城乡规划过程中，应遵循以下原则：一是以人为本，充分考虑居民的需求和利益；二是注重区域协调，实现城乡一体化发展；三是倡导可持续发展，注重资源环境保护。
同时，城乡规划与土地利用规划需要相互协调，以促进资源的合理配置和利用。
生态环境保护是国土空间规划的重要组成部分。
当前，我国生态环境问题日益严重，如气候变化、水污染、土地退化等。
这些问题不仅影响人民的生活质量，也威胁到国家的可持续发展。
因此，在国土空间规划过程中，必须采取有效的对策和措施来保护生态环境。
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国民经济与社会发 展规划 发展与改革部门 经济综合规划
主体功能区规划 发展与改革部门 空间综合规划
城市总体规划 城乡规划部门 空间综合规划
土地利用规划 国土资源部门 空间专项规划
生态环境功能区规划 环境保护部门 空间专项规划
综合性
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综合性
国民经济与社会 发展规划、党代 会 明确四类主体功 能区的功能定 位、发展目标、 发展方向和开发 原则。
综合性
国民经济和社会 发展规划
专项性
上层次土地利 用规划
专项性
上层次生态环境功能 区规划
编制
主要内容
发展目标和项目规 模
用地布局、建设 时序安排
耕地保护范 围、用地总量 及年度指标 自上而下、统 一 上级政府 耕地保护和用 地指标 土地管理法 强制性 年度用地指标 十~十五年 上级政府 中期评估 卫星、遥感 耕地指标与保 护要求,新增建 设用地指标等
独立 上级政府 人口与用地规模 城乡规划法 约束性 近期建设规划 一般为二十年 上级政府、本级 人大 实施评估报告 现状更新调查 建设用地一书两 证
自上而下、统一 本级人大 生态环境功能分区 环境保护法 约束性 年度环境质量公报 十~十五年 本级人大 —— 现状调查 污染物排放与项目环 评
划定四类生态环境功 能区，明确保护与控 制要求
编制方式 审批机关 审批 审批重点 法律地位 实施力度 实施 实施计划 规划年限 评估机构 监督 实施评估 监测手段 规划 许可 权力
独立 本级人大 发展速度和指标体 系 宪法赋予 指导性 年度政府工作报告 五年 本级人大 中期评估 统计数据
独立 本级人大 四类主体功能区 约束性 —— —— —— —— ——