十一章 行政组织的编制管理

行政组织理论

主讲老师：杨建成

第十一章行政组织的编制管理

第一节行政组织编制管理概述

一、行政组织编制的含义和种类

在行政组织设置原则确定后，就要将行政组织的设置原则与实际工作需要相结合，对行政组织的职能、机构和人员进行具体的配置，这就是行政组织的编制管理。这个工作是建立行政组织实体的一个关键环节。没有这个环节，行政组织就无法建立，行政活动也就没有归依。可以说，行政组织编制管理是建立行政组织实体的具体化过程。

(一）行政组织编制的含义

编制工作是根据组织的计划，按照法定程序界定职能、设置机构并聘用人员的人事管理制度与方法。任何组织职能的开展、经费的预算与收支均以编制工作为基础。一般而言，编制一经确定，对其组织就具有普遍的约束力，非经法定程序，任何人不得随意更改。

行政组织编制是行政组织的结构表现形式，它有狭义与广义之分。狭义的行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。其中，人员定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指各种职务、职级人员的比例关系。行政结构是按职能的需要设置的，人员是按机构的级别与工作量而聘用的。人员定额和结构合理是任何单位、任何部门得以开展活动的基本条件，也是编制的基本要求。广义的行政组织编制是指国家行政组织的职能划分、机构设置、人员聘用等项工作的总称，它包括职位配置、权责关系、机构设置、规格级别、人员结构、数额、经费预算等。

(二）行政编制的种类

任何组织都有编制，编制的种类，归根到底是由社会组织的种类所决定的。现代人类社会有五大类型的组织，即国家机关组织、政党组织、人民团体组织、企业组织、事业组织。由此，编制也相应地划分为五大类，即国家机关编制、政党组织编制、人民团体编制、企业编制和事业单位编制。我们所研究的编制，只是国家机关中行政组织的编制。但由于我国整个国家机关（包括国家权力机关、司法机关、行政机关）、政党机关、人民团体机关的编制，都是由国家统一编制其预算，由财政统一支出其经费，其编制内容都是由国家人事主管行政机关统一管理的，所以都列人行政编制之列。我国行政编制具体管辖的类别有如下几种：

1.行政组织编制。

行政组织编制是人类社会中比较庞大的组织编制，是各国组织编制中最基本、最重要的一类，也是国家机关中最庞大的组织编制。在我国是指国务院所属的整个系统，包括各部、各委员会、国务院直属机构、办事机构、归口机构和非常设机构，以及省、自治区、市、地、县、乡、镇等各级地方人民政府的整个行政系统的机构及其人员编制。

2.国家权力机关、司法机关的编制。

即我国的各级人民代表大会的常设机关，各级检察院、人民法院的编制。

3.中国共产党各级委员会的领导机关的编制。

它包括中国共产党中央委员会机关、地方各级委员会机关，以及政府各个部门中的中国共产党委员会机关等党务系统的编制。

4.各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制。

它包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国农工民主党、中国民主促进会、中国民主建国会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等8个民主党派的各级办事机构的编制。

5.各人民团体的领导机关编制。

它包括工会、共产主义青年团、妇女联合会、对外友好协会、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、国际贸易促进会、科学技术协会、哲学社会科学联合会、文学艺术界联合会、社会科学联合会、作家协会、体育运动协会、红十字会、中华医学会、医药卫生协会、残疾人协会、聋哑人协会、工商业者联合会、个体工商业联合会、个体劳动者协会、侨民协会、佛教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会等领导机构的编制。

6.中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制。

7.特殊编制。

即相对于一般编制而言，具有某种特殊性的编制，它包括专项编制、单列编制、临时编制、机动编制等。

(1)专项编制

这是指规定适用对象和范围的编制，它不仅规定员额，而且规定特定的适用对象和范围。如我国检察院、法院、公安部、司法部等政法机关所使用的编制既是行政编制又是专项编制。被批准使用专项编制的单位，不得将其使用于规定的对象和范围之外。专项编制的作用在于直接体现国家及上级编制主管部门关于编制结构的某些积极意图，主要是加强和充实该类机构的人员。

(2)单列编制

它是指属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制。如为离休干部配备的秘书、司机等工作人员就是这种单列编制。

(3)临时编制

指根据单位工作性质、工作内容、工作量的某种临时性或不确定性需要，而下达的具有暂定性质的人员编制。如新建某项事业筹备时期的筹备机构，待该项事业完成之后，即转人正式机构的正式编制中；或者具有强烈时间性，如抗洪救灾指挥部的编制，抗洪救灾工作完成后，机构应即行撤销。

(4)机动编制

它是指一级行政组织，在其编制总额内留下一定数额的编制，暂不分给所属单位，以备今后某一单位急需增加编制之用。保留机动编制的目的是使编制具有一定的弹性，以适应不断变化的情况需要。它既可保证行政工作的需要，又可减少临时申报增加编制的手续。

二、行政组织编制管理的内容

行政组织编制管理在国家行政管理中占突出的地位，它不仅要对行政组织的职能作出规定，对组织机构作出设计，更重要的是要对组织人员的结构和数额加以控制。因此，编制管理的内容包括职能管理、机构管理和人员编制管理三个方面。

(一）职能管理

职能是组织机构得以设立的依据和基础。职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据.根据《国家机构编制委员会工作规划（试行）》的规定，职能管理主要包括如下方面：1.在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。

2.在各部门实行"三定"时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案。

3.协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。

4.协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。

(二）机构管理