桑玉成 刘百鸣《公共政策学导论》读书笔记

《公共政策学导论》

桑玉成刘百鸣著

复旦大学出版社出版

第一章公共政策概说

研究公共政策的意义：公共政策是国家或政党在其政治活动中的重要行为准则。因而，研究公共政策的制定和执行机制，研究政府的公共政策行为，对于实现政府决策的科学化和民主化，对于提高政府公共政策的效率，具有重大意义。

公共政策的界定：美国学者戴伊认为，政策是政府选择作为或不作为的行为。伊斯顿把政策看作是政府对整个社会所从事的权威性价值分配。拉斯韦尔和卡普兰则指出，政策是以一种含有目标、价值与策略的大型计划。本书作者的分析：首先，所谓公共政策，它是一种政府的行为，或者准确地说，是社会公共权威的一种行为。这里所谓的社会公共权威，是指能够运用它的物质力量对社会公共事务作出权威性决定，对社会资源作出权威性分配的政治实体；其次，公共政策是政府或社会公共权威的一种选择行为；再次，公共政策是政府或社会公共权威为解决某种社会问题或解决某种社会矛盾而作出的选择行为；最后，公共政策是政府或社会公共权威作出的一定社会生活的行为准则和行为依据。故而，我们可以把公共政策定义为，社会公共权威在一定历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据。公共政策的特点：权威性、政治性、普遍性、原则性。

公共政策的类型划分：积极型政策和消极型政策、能动型政策和被动型政策、全局性政策与局部性政策、长期性政策和短期政策。

公共政策在国家政治中的地位：对政治的理解：第一、政治表现为一定社会的公共权威的存在，这是从静态上理解政治；第二、政治表现为社会公共权威的一系列活动，即把政治理解为一个不间断的过程，这是从动态上理解政治。用政治过程的观念分析问题，社会公共权威的政策行为是一国政治过程的主要组成部分。在社会公共权威的政治活动中，政策行为是最为重要的一种政治活动。在履行作为社会公共权威的职能时，无论是对内还是对外的职能，其首要任务就是制定政策，以确定行动方案和行为依据。

公共政策学的研究对象：“拍板说”，认为公共政策学研究政府如何进行决断的过程；“规划说”，认为公共政策学研究政府依据目标、价值和实践而设计规划的过程；“因素说”，认为其研究对象应该是构成政策的各种因素以及影响政策结果的各种因素；“活动说”，认为政府的所有活动是公共政策学的研究对象；“问题说”，认为公共政策学就是研究政府如何解决各种社会问题的学问。本书作者认为：公共政策学的研究对象是社会公共权威的政策行为及其行为过程中各种相互关系的发生和运行机制。

公共政策学的研究范围：关于政策与政策环境关系的研究；关于构成政策系统的主体与客体的研究；关于政策运行机制的研究；关于政策一般方法的研究。

政治学的发展历程：传统主义时期，行为主义时期和后行为主义时期。传统主义时期的政治

学注重研究国家的历史、法律和制度。行为主义政治学则以注重人的行为为出发点，即从动态的角度，研究个人或团体行为的社会与心理基础、投票及其他政治活动的决定因素、利益团体与政策的功能与立法、行政、司法的各种不同过程和行为。后行为主义政治学致力于描述与解释政治活动的前因后果和环境因素，研究政治环境对于政治系统的相互作用和影响。公共政策学的产生和发展：它是政治学发展到行为主义时期的产物。研究者认为，社会公共权威的政策行为，是社会的一种极为重要的政治行为。因此，对于公共政策行为的研究，对于理解政治活动的本质和宗旨，对于探讨政治活动的科学性和合理性，具有重要的意义。另一方面，由于社会的发展面对实际政治运作所提出的要求，也促使了公共政策学的产生。罗斯福新政为美国化解危机，走上正常发展的轨道，人们提出了“政治求助于科学，官员求助于学者”的主张，希望研究社会科学的学者面对实际，研究越来越多的社会问题，以使社会经常保持良性发展。正是在社会政治的理论和实践不断发展的情况下，公共政策学作为一门独立学科，在本世纪七十年代应运而生了。公共政策学发展有三个阶段：1.五十年代至六十年代末的政策科学时期。在这一时期，政治学的研究注重“科学化”目标。著名政治学家拉斯韦尔在重视研究人的政治行为同时，又提倡对政治决策的过程进行分析和研究；2.六十年代末至七十年代末的政策咨询与“政策周期”时期，所谓“政策周期”就是认为一项政策经过制定、实施、评估等阶段后，必然会有一个政策终止的阶段；3.八十年代以后的比较公共政策时期。在这一时期，对于公共政策的研究视野大大开阔，而且把研究的重点转移到了政策效率上。

公共政策学研究的特点：1.定量化。主要表现在以数学为主要的研究手段，结合应用统计资料乃至电子计算机，从而计量出公共政策之中的某些数量关系。“定量化”的主要方式是抽样调查、指标测量和模型设计。所谓抽样调查就是按照科学原则选择部分政策客体进行研究从而推测全部客体的过程；所谓指标抽样，就是通过某些数量指标反映政策客体特征的过程;所谓模型设计，是指编制用来分析或规划公共政策相互关系与发展前景的数量模型的过程。

2.实用化。

在我国研究公共政策学的作用：宣传政策、理解政策、完善政策、预测政策、评估政策。公共政策学的研究机构：民间的“独立”研究机构；大学研究机构；营业性或半营业性研究机构；政策筹划、咨询和协调机构；民意调查研究机构；学术性研究机构。

公共政策学的基本法则：1.环境法则。其意在用自然环境和社会环境说明公共政策，以表明公共政策对于环境的依赖关系；2.预测法则。其意在用预测的方法，研究尚未发生的而又必然或可能发生的政策现象，以说明公共政策活动中主观与客观相统一的可能性；3.整体法则。其意在从整体的角度，评判公共政策的实际效应，它的目标是寻求政策的整体最佳效应，以及达到这种最佳效应的最佳途径。

第二章公共政策理论

古代公共政策理论：1.“世异则事异，事异则备变”的政策思想。公共政策的制定必须以客

观的形势需要以及变化发展了的情况为依据，这是古代公共政策思想中的一个重要内容。2.以民为本、政在得民的政策原则。3.“惠民”、“养民”、“富民”的政策传统。4.重农抑商的政策主张。5.“不患寡而患不均”的政策倾向。6.无为而治的政策构想。

近代公共政策理论：在近代社会，公共政策的领域除了军事决策以外，还涉及到政治的以及其他各个方面。尤其重要的是，这时期已经出现了关于国家基本政策倾向的主张。1.克劳塞维茨的军事决策理论。他提出的决策理论思想将战略要素区分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素。他提出有而不用比用而不当更为不好，他还提出决策者要根据条件的变化而变化其决策的思想。2.自由放任的政策倾向。亚当·斯密的政策理论是以他所谓的经济人的利己心为其立论基础的。在这种理论前提下，斯密提出了“自由放任”的政策思想。他认为经济上的自由放任是自然发展的要求，是天经地义的。他反对国家对经济活动的干预，提倡让市场来调节经济，并认为市场是一种“看不见的手”，它具有足够的力量来组织社会生产，调节生产规模，从而使经济沿着正常的轨道发展。斯密把政府的财政支出分为国防、司法、商业活动、学校教育和政府本身开支几个方面。

现代公共政策理论：第二次世界大战以后，西方各国奉行政府广泛干预社会的经济领域活动的凯恩斯主义政策。1.传统公共政策理论（本世纪初至本世纪三十、四十年代），代表人物是马克思·韦伯，他在《社会学随笔》中提出了理想科层系统的政策理论。2.行为主义的公共政策理论（本世纪五十、六十年代）。“行为主义”理论流派提倡用科学的方法和观点研究公共政策制定和解决公共问题，这一流派不拘泥于制度、法规、组织等的静态研究，广泛采用系统分析、运筹学、控制论、博弈论和一般系统论的观点和研究方法，运用政治学、行政学、法学、社会学、史学、企业管理等领域的研究成果，着眼于公共政策形成过程的研究。代表人物是美国的决策学者赫伯特·西蒙。他的决策理论一方面强调权威的作用，另一方面又将行为主义的研究方法运用于政策研究。因此表现出从提倡权威的传统的公共政策理论向提倡科学的行为主义或逻辑实证主义理论的过渡。行为主义政策理论的直接倡导者是美国政治学界具有重大影响的政治分析加哈罗德·D·拉斯韦尔。他在1951年的《政策科学》一书中首次提出了政策科学的概念，并对其内容进行了系统的介绍和说明。他把政策制定过程划分为信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止七个步骤。此外，他还提出了政策研究学者在决定过程中的任务：一是确定决策的目标和价值；二是收集和提供有关信息；三是指出几种政策方案及其最佳选择。行为主义政策理论的方法论特点在于其所谓的“纯科学”方法和“系统”方法。3.后行为主义的公共政策理论。这一时期学者提出要改变研究的先后顺序，即把内容置于技术之前，把社会相关性置于“纯科学”之上。主要有以下几种理论模式：1.执行机关互动理论。即以行政机关为基础，将其互动关系作为探索的依据，这一模式的代表人物是米尔布里·麦克拉夫林，他得出的结论是，成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调试过程。2.执行“博弈”理论，即以近代政治学中“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与