经济及科技政策评估方法与案例

经济及科技政策评估方法与案例

评估是根据特定标准对事物（即评估对象）进行衡量、检查、评价和估计，以判断其优劣与利弊得失。政策评估工作始于“一战”时期，当时主要是对教育和疫病防控政策的效果进行评价。20世纪80年代起，政策评估受到各国政府和学术界的普遍关注，很多学者、官员致力于政策评估的研究和实践，但直至目前，仍未形成共识的关于政策评估的理论体系与方法。政策评估的定义及范畴会直接影响评估模式的设计、选择和使用。主要内容是介绍政策评估的目的和主体，界定相关概念与基本范畴。

第一节政策评估的目的与主体

一、政策评估的目的

Rossi和Freeman（1999）将政策评估的目的归纳为项目改进、明确责任、知识积累、政治策略和公共关系等五项。Frans-Bauke和Jurian（2006）认为评估的目的有两个：其一，通过评估政策的结果和产出，促进政府承担其责任和义务；其二，促进学习，以提高政策制定和执行能力。此外，也有学者提出政策评估的主要目的是了解政策效果、增加政策的透明度、帮助制定决策和促进利益相关者之间的协作等。巴顿则强调评价的终极目的在于利用。

根据文献，政策评估的主要目的可以归为以下几点：

（1）结果导向。已有的政策评估和相关研究大多是结果导向的，评估者把评估看作是价值判断的过程，即评价政策在多大程度上实现了预期目标（James E. Anderson，1990），也就是测定和区分政策的有效部分与无效部分（Vedung，1997）。评估者往往被要求评定公共支出的社会或（和）经济影响（Lang，2001），通过比较政策的投入和产出判断该项支出是否值得。

（2）原因分析。一些学者强调政策评估应用以解释政策目标和政策效果之间的关系。Lang（2001）认为，政策评估与政策监控之间的本质区别在于评估需考虑政策工具、政策执行系统与所测量的政策效果之间的因果关系。明确产生已有政策效果的原因才可以深入探讨该政策的利弊和易被忽略的问题及环境对政策效果的影响。

（3）促进学习。政策评估的一个重要目的是促进学习，提高决策的效率和效果（Rossi、Freeman，1999；Weiss，1999；Knaap，2000；Frans-Bauke、Jurian，2006）。政策评估可以引发深度、系统的学习（Lang，2001），评估结果和评估中的发现能够增进政策制定者对现实情况的了解，促使他们反思各种政策和工具的有效性和局限性，有助于政策制定者积累更丰富的经验、做出更科学的决策，从而完善政策的制定和执行过程。

（4）决策支持。政策评估既需要考虑该项政策是否必要（Rossi、Freeman，1999），也要收集有用信息以供相关政策制定和项目本身的调整参考和借鉴（OECD）。不少学者认为，是否“有用”和“被使用”是判断政策评估价值的一个根本性指标，只有能够对完善相关政策或对制定其他政策提供借鉴的

政策评估，才是有价值的政策评估。

综合所述，政策评估的最终目的无非是完善特定政策，进而为相关政策的制定提供借鉴。这一目的往往通过效用评估、原因分析、知识学习和经验积累，以及增进与相关者的合作等方式实现。首先，分析政策结果，测量政策在各方面的预期与非预期效果和影响。其次，挖掘取得该结果的深层次原因，分析政策制定、执行中的优点与不足。再次，通过学习不断提高决策能力和经验，为决策制定和政策调整提供有价值的建议。

二、概念与基本范畴

不少学者对政策评估的定义有着不同的看法，就其基本概念与范畴并未形成统一的认识，主要观点可以分为三类。第一类观点认为，政策评估是针对政策效果的评估，是对政府干预的价值、产出及结果的回顾与评价（Vedung，1997）。在此基础上，有学者强调政策评估是评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果（Rutman，1980），也有人强调不仅要考察预期效果的达成情况，还要考虑其他非预期影响（Vedung，1997）。第二类观点认为，政策评估主要是对政策方案的评估，“主要关心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关心是否对政策有用”（Nagel，1999）。在此政策评估被看作是一种分析的过程（林水波、张世贤，1980），评估者通过搜集相关信息，对各政策方案进行分析，确定各种方案的现实可行性及优缺点，以供决策者参考。第三种观点认为，政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行以及政策结果的评估。它是用系统的方法分析、评价政策干预的战略、设计、执行过程和效果（Rossi、Freeman，1999）。

不少国内学者支持第一种观点，认为政策评估的着眼点应该是政策效果。张金马（1992）指出“公共政策评估就是对公共政策的效果进行研究”；刘斌、王春福（2000）对政策评估的定义是，“在政策执行之后，依据一定标准对政策效果、政策效益、政策效应所作的考察，并进而对政策所做出的分析”；陈振明（2004）也将政策评估界定为“对政策的效益、效率、效果以及价值进行判断的一种评价行为”。

基于完善特定政策并为相关政策的制定提供借鉴的根本目的，本书认为，政策评估是在特定政策开始执行后，对其设计、执行、效果和成败原因进行系统分析和评判，以便为完善该政策和制定相关政策提供依据的行为。需要指出的是：首先，对某一政策的评估往往是一个多次的、持续的过程，未必在政策终结后进行，尤其是对于中长期性质的政策。政策开始执行后就会逐步显现其效果与问题，此时就需要有效的评估以便决定该政策应该继续、调整或终止。其次，政策评估不能只评价政策效果，知其果还要究其因，这样才能不断积累经验、完善相关的决策制定。再次，政策的设计、执行和效果等是紧密关联的，评估应该系统地考查它们之间的关联，孤立地评判其中的一点或几点无法有效达到评估的根本目的。

三、政策评估的主体

政策评估的主体包括以下三类：

（1）对象评估。它是由政策对象通过亲身感受和了解，对政策及其效果予以评定的方法。应该说，评价一项政策的好坏优劣，最有发言权的是政策作用的对象，因此，充分听取不同政策承受对象对特定政策的意见，加以综合，往往会形成对政策比较准确的评估。

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