土地资产管理

土地资产管理与招拍挂规范

2008年12月·北京

第一部分土地资产管理

第一章土地资产管理概述（一般了解）

第一节土地资产管理的概念和意义

一、土地资产和土地资产管理

（一）土地资产

土地资产是土地自然性状及其开发利用程度等因素在经济形态上的综合反映。

（二）土地资产管理

1．土地资产管理的要素

（1）土地资产管理的主体。主体是国家，各级人民政府的国土资源管理部门代表国家和政府对土地资产实行统一管理。

（2）土地资产管理的客体。客体是城乡土地资产，以及土地交易过程中产生的人与人、人与地、地与地之间的产权关系和经济关系。

（3）土地资产管理的目标。

（4）土地资产管理的方法。

2．土地资产管理的特点

（1）管理地位重要。（2）管理范围较广。（3）社会影响面大。（4）地域性较强。

二、土地资产管理的意义

（一）有利于建立和完善社会主义市场经济体制

（二）有利于经济社会可持续发展

（三）有利于推进城镇化进程

第二节国有土地资产管理制度的沿革

一、土地资产属性弱化的阶段（1949－1954年）

建国以后到1954年以前，国家对国有土地实行有偿使用，向国家交纳租金和有关税费。

二、国有土地行政划拨阶段（1955－1987年）

（一）制度的调整

1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制。使用国有土地一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。自此，确立了行政划拨土地制度。

（二）行政划拨制度的特征

国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。

（三）土地有偿使用的实践探索

1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权，11月25日，深圳市规划国土局以公开招标形式出让了一宗国有土地使用权，12月1日深圳市规划国土局又以拍卖方式出让了一宗国有土地50年使用权。

三、国有土地有偿使用的制度确定和发展阶段（1988－2000年）

（一）《宪法》修正案及相关法律法规的出台，确立了国有土地有偿使用制度

1．1988年，我国《宪法》和《土地管理法》先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。

2．1994年颁布的《城市房地产管理法》，首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，除国家机关和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地可以采用划拨方式供应外，其他国有土地必须以出让等有偿方式供应，并具体明确了国有土地使用权出让，地价评估、公布和土地市场交易制度。

3．1998年12月27日颁布了《土地管理法实施条例》，从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。

（二）土地使用制度的主要特征

有偿、有限期、有流动。

四、土地市场配置制度建立和完善阶段（2001年至今）

（一）市场配置制度体系的确立和完善

1．国务院15号文件成为市场配置土地资源的纲领性文件

2001年4月，国务院下发《关于加强土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。

15号文件第一次明确具体地提出了国有土地使用权招标拍卖的范围和界限，第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性

土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。

2．建立健全土地市场规范运行的六项基本制度

国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调建立健全六项土地市场规范运行基本制度：（1）建设用地供应总量控制制度；（2）城市建设用地集中供应制度；（3）土地使用权公开交易制度；（4）基准地价定期更新和公布制度；（5）土地登记可查询制度；（6）集体决策制度。

3．规范了国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的操作程序

2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令11号），明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性国有土地使用权出让，必须采用招标拍卖挂牌方式。同时，11号令明确规定了招标、拍卖、挂牌出让的具体操作程序。

2003年6月，国土资源部颁布了《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），明确了协议出让的范围和操作程序，要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。

4．经营性基础设施用地、工业用地、原划拨土地使用权改变用途等具体政策措施进一步明确

一是2004年10月，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），明确提出：“经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。……工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。”

二是2006年8月，国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），明确规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准”。同年12月，国土资源部发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》。

5．《物权法》确立了土地物权制度

2007年3月，《物权法》发布，并于10月1日实施。《物权法》明确了建设用地使用权作为物权，具有财产和资产的基本属性。全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”；“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。

依据《物权法》，2007年9月，国土资源部修订发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）。

（二）土地使用制度的特征

（1）国有土地供应中，划拨制度与以出让为主的土地有偿使用制度并存，有偿使用制度的覆盖面逐步超过划拨；

（2）国有土地有偿使用中，出让、租赁、作价入股等方式并存，出让占绝对比重；

（3）国有土地出让中，招标、拍卖、挂牌、协议四种方式并存，招拍挂与协议比例相当。

第三节土地资产管理的总体进展