城市低收入群体住房保障问题的思考

城市低收入群体住房保障问题的思考
改革开放进程中，我国在实行市场经济体制的过程中，国家不失时机地对原有的住房制度进行了改革。

这种以住房市场化为基本方向的改革，使城市相当一部分居民的住房条件得到了较大改善。

但同时在住房市场化的快速发展中也出现了一些矛盾和问题。

其中一个重要方面就是由于现行住房保障政策相对缺失，导致低收入群体住房问题没能得到有效解决，甚至相当一部分城市低收入群体住房还面临着比较困难的局面。

在房价不断攀升很多人无力承担房价的今天，住房保障问题是社会公平公正的核心问题之一，也是全社会普遍关注的焦点问题，因此解决好它具有重要的意义。

它既是对重要民生问题的解决，也是对我国服务型政府转型的一个考验。

一、低收入群体住房保障存在的问题及原因分析
进入21世纪，我国的住房保障制度有了较快的发展，但由于我国住房保障制度还处于不断完善的阶段，还有一些不足有待于改进，再加上住房市场的不断变化，低收入群体住房保障存在很多问题，主要表现在以下几个方面：
(一)住房保障制度不够完善。

我国住房保障体系主要包括廉租房、经济适用房和公积金三方面的内容，尽管我国的保障制度进展很快，但是依然不够完善，有很多问题有待于进一步解决譬如政府集中建设廉租房形成相对独立的社区，租户都是低收入者，易形成新的贫民窟，不利于社区环境、治安等公共管理；一些地方由于经济适用房价格监控机制不到位，审核不严格，导致真正的中低收入家庭受排挤，买不到经济适用房，或买不起经济适用房；单位公积金补助通常只在全民所有制单位执行。

因此住房公积金难以用来解决低收入人群住房基本需要等等。

(二)保障覆盖范围过窄。

政府保障性住房和一般的商品住房是有冲突的。

政府廉租住房实物补助越多或者建设的经济适用房越多，保障对象对住房市场的需求就越小。

政府有必要处理好二者的关系，当然现在是保障性住房还严重缺少。

还有一种情况，尽管国家规定90平方米以下的新建住房应占到总建筑比例的70％，但事实上，由于受利益的驱使，开发商很难自觉遵守相应的法规。

这样不仅低收入群体得不到很好的保障，同时也把很多无力承担大面积商品房的中收入群体推到市场上，导致他们基本的住房权利得不到保障。

(三)配套社会机制缺位。

我国目前在住房保障方面除廉租房制度、经济适用房制度和公积金制度外，其他金融、财政和税收方面系统配套的支持政策缺位，保障效果滞后，不能有效、直接地刺激和控制住房生产。

最为突出的是资金来源渠道不畅。

住房保障作为政府的职能，支出的主要来源应该是公共财政预算支出。

充分利用各种金融手段是非常必要的，但我国住房保障手段单一，以建设为主，其他财政、金融、税收等配套保障手段还处于初步发展阶段。

中央政府和地方政府在住房保障上的职责划分与分工配合关系还不是很清晰。

在引导和拉动更多社会资源参与的问题上政府做得还很不到位。

在建设廉租房、经济适用房和小面积的商品房过程中，政府还不能很好地调动房地产开发商的积极性，这在很大程度上影响政府相关政策的实施。

(四)政策执行效果差。

截至2005年底，全国250个地级以上的城市，70％没有完全实
施廉租房，保障面不到4％，经济适用房开发投资连续出现了负增长。

目前，经济适用房开发只占商品住宅总投资的5％，这是由于地方政府对房地产市场的认知偏差导致经济适用房供应不足。

地方政府在局部地区，由于经济利益的驱动而放缓了经济适用房的建设，使得保障制度政策不能很好地执行。

如从1998-2008年，全国各地廉租房建设一直很缓慢，各城市新提供的廉租房占住房总数不到1％。

建设部要求尚未建立廉租住房制度的市、县要在2007年底前建立，但很多城市至今还未实现。

二、完善低收入群体住房保障的对策
保障低收入群体的住房问题，是构建和谐社会的基础。

如何解决好中低收入群体的居住问题，已经成为亟须解决的社会问题。

因此，在当前特定的大背景下，认真研究和妥善解决低收入群体的住房保障具有十分重要的意义。

(一)加快建立完善的住房保障体系。

多层次的保障体系，是一个长时效、通盘考虑的社会政策系统，这要求政府必须做到与市民住房状况和收入水平相适应、与经济发展水平和财政支付能力相协调，采取分层次、实行多样化的保障手段，建立严格的收入划分标准和资格审查制度，要分步推进，逐步到位。

建立和完善住房保障体系，要把解决人们的住房基本需求、促进社会平等、缓和社会矛盾并增进社会团结的目标结合起来。

要增加政务的透明度，在城市应该建设社区住房保障服务平台，将基础工作转移到街道、社区等基层服务点；建设住房保障信息管理平台，为需要保障的对象提供全面的信息服务；建设透明的监督平台，实现网络信息的公开化。

政务公开的内容不仅要在网上公开，极其重要的内容还要用纸张告示的方式在公告栏长期予以张贴，这样有助于那些不上网或者不经常上网的公民了解相关的信息，从而增加政务公开的力度。

(二)合理界定住房保障的覆盖范围。

住房保障政策最直接的目标是帮助凭借自身经济实力无法解决住房问题的人群的住房基本需要，间接目标是促进社会平等，缓和社会矛盾，构建和谐社会。

因此应把有限的资源通过再分配的方式转移给低收入群体，以保障他们的基本住房权利和减少在住房方面的不平等。

按照这样的原则，住房保障必须向低收入者倾斜，收入越低者，应当受益越多；收入较高者，受益应当相对较少。

住房保障其实也是一种福利，在制度设计时应当尽量避免出现不公平，特别是要避免出现收入与保障成正比的“逆向保障”。

在未来制定相关的住房保障政策时，必须严格规定各种不同保障对应的收入群体。

国家计划应根据需求群体进行保障细化，社会住房保障体系重点向四类人群倾斜：不管是货币贴租还是实物贴租，首先保证社会上最贫困那部分人群都有房住；其次应满足工作时间不长，并已处在婚育阶段的年轻人的住房需求；再次，已有低质量房产但无法进一步改善居住环境的人群也将被纳入保障体系；最后，在不久的将来住房保障体系应给予农村进城务工人员以更多的关怀。

(三)确定适合国情的住房保障标准。

从保障范围来看，住房保障模式主要有两种：一是福利牲保障模式，特点是保障面宽，补贴金额多；二是选择性住房保障模式，其保障面窄，补贴金额少。

在资源有限的情况下，我国的住房保障模式应该是选择性住房保障模式。

政府和相关部门可以为中低收入人群和低收入人群提供经济适用房，鉴于他们的经济能力建一些小户型的住房，在价格上给予一定的优惠，促进他们买房而减少对政府廉租房的需求；对于
低收入群体，引入廉租房可以给予他们实物的帮助，也可以是货币形式的住房补助。

在必要的时候可以适当调低住房基本需要标准，以有限的资源来保障更多的急切需要帮助的人。

但同时也应该注意保障水平应该随着经济水平的发展而有所提高，不能将保障水平固定在一个不变的水平上。

(四)增加保障住房的资金来源。

应当加强金融创新，服务住房保障。

政府应形成公共财政正常投入机制，积极调整财政支出结构，建立各级财政社会保障资金投入的稳定增长机制。

要完善住房贷款的担保体系，为中低收入家庭提供完善的抵押贷款保证制度，建立为特殊群体购买住房的保证制度。

应改革现存住房保障制度，对现有资源进行重新调整，提高现金支付补贴的能力。

其中主要的办法是在改变保障方式的同时，取消经济适用房建设，将原来的投入转变为货币形式，用以按新方式发放购房或租房补贴。

还应完善和创新住房公积金制度，要在管理和保证住房公积金质量的情况下，增强其流动性，服务于中低收入家庭的购房需求。

应加大住房金融财税支持力度。

各级政府可以授权专业房地产资产管理公司，收购符合中低收入家庭住房标准、价格适中、户型较小的存量住房，以存量住房配对作为中低价位租售房源，既可向居民提供价格相对低廉的住房，又可按规定租金标准出租给保障对象，负责保障对象的动态管理。

(五)建立完善的法律保证体系和管理机构。

世界上许多国家已颁布了有关住房及住房保障的专门性法律。

我国虽然出台了很多办法或者法规，但是还没有一部上升到法律高度的大法，如《住宅法》。

我国在管制保障性住房时，部门常涉及建设部、发展改革委员会、财政部、国土资源部、民政部、税务总局、人民银行等多个部门来配合完成一件事情，似乎分工很明确，这样便于工作的开展，实则未必。

国外住房问题的解决一般都会设立专门的机构，而不是牵涉多个部门来共同管理，这点值得我国借鉴。