论深化中国垄断行业改革的政策思路

*本文为作者主持的国家社会科学基金重点项目 基于科学发展观的深化垄断行业改革研究 (项目批准号:07A J Y 016)的阶段性成果。

论深化中国垄断行业改革的政策思路

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王俊豪

[摘 要]深化垄断行业改革已成为中国经济体制改革的攻坚内容。本文提出,深化中国垄断行业改革的基本政

策思路是:法律制度是深化垄断行业改革的先导;促进竞争是深化垄断行业改革的主题;民营化是垄断行业产权制度改革的最直接途径;深化垄断行业改革应以提高效率为基本目标;高效率的管制体制是深

化垄断行业改革的保障。

[关键词]垄断行业;深化改革;政策思路

[中图分类号]F630 40 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)09-0007-04 一、法律制度是深化垄断行业改革的先导

1.深化垄断行业改革需要法律制度支持

深化垄断行业改革将涉及政治、经济和社会发展等领域,需要调整许多利益关系,因此,为了保证垄断行业改革的有效性,应该采取先立法、后改革的原则。经济发达国家在垄断行业改革的法律制度建设方面,为我们提供了一些可资借鉴的经验。如日本国会在1986年1月首先通过!国有铁路改革法∀,然后在1987年4月将国有铁路分割改组为7个客、货运股份公司。英国在20世纪80年代对垄断行业进行的重大改革,更清楚地体现了以立法为先导的原则,针对电信、煤气、自来水、电力和铁路等垄断行业的特点分别颁布了相应的法律,对各行业改革的重要问题作了规定,从而使改革具有明确的法律依据和实施程序。[1]

但从中国的改革开放实践看,似乎有一种先改革后立法的传统,经过一段时期的改革,根据在改革中取得的经验教训再制定相应的法律。这种立法思路虽然有针对性较强的特点,却是以巨大的改革成本为代价的。由于缺乏改革的法律依据和实施程序,必然会产生不少混乱现象,同时也给投机者提供了 钻空子 的机会。例如,中国电信行业的无线寻呼领域早在20世纪80年代末就开始改革,有线通信领域在90年代初就实施相当力度的改革,可是至今尚未颁布一部!电信法∀,在2000年9月才颁布了一个!电信条例∀。因此,虽然取得了一定的改革成效,但存在一些无序竞争现象。这些都与电信行业的法律制度建设滞后有关。中国铁路运输行业目前还是以1990年9月颁布的!中华人民共和国铁路法∀为基本法律,该法的许多内容已经不适应现实情况,尤其不能适应铁路运输行业改

革的需要。在中国电力行业,1996年4月开始实施的!中华人民共和国电力法∀是中国垄断行业中一部相对较新的法律,但该法规定的不少内容也已不适应当前电力行业的实际,更不适应深化电力行业改革的需要。因此,加强法制建设对深化中国垄断行业改革具有特别重要的意义。

2.加强中国垄断行业法律制度建设的政策思路

根据中国在垄断行业法律制度建设方面存在的问题,借鉴经济发达国家的有关经验,为适应中国社会主义市场经济的要求,提高深化垄断行业改革的有效性,中国垄断行业改革应该采取 以立法为先导 的原则,根据各垄断行业的技术经济特征、现行管理体制和垄断行业改革的目标等因素,由全国人大颁布相应的法律,为深化垄断行业改革确立法律框架。这些法律的主要内容至少应包括:垄断行业改革的目标、程序;改革的主要内容;确定执法机构,明确其责权;规定企业经营许可证的基本内容,明确企业的责权利关系;对价格、服务质量、新企业进入行业的条件、竞争企业间的关系等重要政策问题作出原则规定。同时,在特定垄断行业基本法律的基础上,由相关行业主管部门和管制机构制定具体的法规或规章制度,作为行业基本法的实施细则,以增强法律的可操性和动态适应性。

二、促进竞争是深化垄断行业改革的主题1.垄断行业的竞争理论

大量的实证资料证明,某一行业内企业数量越少,市场垄断力量就越大,垄断企业在不存在市场竞争机制约束的状况下,就会放松内部管理和技术创新,从而导致生产低效率;垄断企业也不会自觉按照边际成本或平均成本制

定价格,而往往会制定垄断价格,从而导致社会分配低效率。这一竞争理论同样适用于垄断行业,竞争不仅不会导致较高的生产经营成本,反而会降低成本水平。[2]这是因为,竞争会迫使垄断企业自觉消除各种低效率现象,竞争所产生的这种对降低成本的积极影响大于所牺牲的部分规模经济效益,其净影响是竞争企业能以较低的成本供应产品或服务。因此,在传统管理体制下,旨在保护消费者利益而制定的限制竞争的政府管制政策,实际上是损害了消费者利益。笔者认为,造成这种现象的根本原因是,这种政府管制政策是建立在有缺陷的传统垄断理论基础上的,这一理论忽视了这样一个事实:在任何企业中,垄断会哺育低效率。即在缺乏竞争的环境中,垄断企业不可能自觉追求高效率,其结果是实际效率与最大可能效率存在相当大的偏差。而传统垄断理论则是建立在垄断企业能实现最大可能效率基础上的。因此,为提高垄断行业的经济效率,必须在垄断行业打破垄断经营的格局,积极运用竞争机制。事实上,20世纪80年代以来,世界上许多国家对垄断行业实行以放松政府管制、强调竞争为导向的改革,就是以这种垄断行业的竞争理论为指导的。同时,由垄断行业的技术经济特征所决定,垄断行业高效率的竞争应是规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争。[3]

2.垄断行业实现有效竞争的基本政策思路

垄断行业既有自然垄断性业务,又有竞争性业务(非自然垄断性业务),因此,政府要科学地制定垄断行业的竞争政策,就首先要求区分自然垄断性业务和竞争性业务。从大量的国内外文献资料看,多数学者认为,自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务,如电力、燃气和自来水供应行业中的线路、管道等输送网络业务,电信行业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其它业务则属于竞争性业务。

为实现有效竞争,对于竞争性业务,政府应放松进入壁垒,允许多家新企业进入,以较充分地发挥竞争机制的作用,但政府仍然要控制进入竞争性业务领域的企业数量,并要求这些企业必须达到最小的经济规模,以避免低水平的过度竞争现象。而对于自然垄断性业务,由于这些业务需要大量的固定资产投资,其中相当部分是沉淀成本,如果由多家企业进行重复投资,不仅会浪费资源,而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。因此,政府的基本政策是严格控制新企业进入这些业务领域。至于在自然垄断性业务领域,政府只允许一家企业还是允许两家或两家以上的企业经营,这需要考虑具体业务领域成本弱增的范围,自然垄断与竞争的比较效率等因素。[4]从原理上讲,当某种业务的需求量超过了成本弱增的范围时,就应该允许两家或两家以上的企业共同经营这种业务。即使在成本弱增的范围内,为了打破垄断,发挥竞争机制的作用,对于成本弱增程度较低的业务,也可以考虑由两家企业实行竞争性经营,以实现有效竞争。

三、民营化是垄断行业产权制度改革的最直接途径

1.垄断行业的民营化改革理论

长期以来,传统理论认为,垄断行业是一个典型的市场失灵领域,并主张实行国有企业垄断经营的体制,但实践证明这种单一的国有产权制度是一种低效率的体制。从理论上分析,除由于缺乏竞争而导致低效率外,从所有制角度看,由于国有企业具有多重目标,而且在众多目标中,政治目标是最为重要的目标,效率目标则排在较为次要的位置,这使国有企业缺乏努力降低成本,提高生产效率的足够刺激,从而导致生产效率低下。这样,虽然政府要求国有企业强调社会分配效率,通过制定较低的价格,向消费者提供较多的产品和较高的服务,但这种体制是以牺牲较高的生产效率为代价的,其结果是大大提高了平均成本。这使消费者即使以按照平均成本甚至低于平均成本或边际成本定价的价格购买产品,也要支付较高的价格。诚然,垄断行业的国有企业可以通过股份制改革等途径改造单一的国有产权结构,形成混合所有制企业。[5]但这难以改变国有股份一家独大,实际垄断经营的格局。因此,作为国有企业垄断经营的一种替代性方案,让民营企业进入垄断行业,实现垄断行业经营主体产权多元化。政府对民营企业实行价格、质量等管制,以防它们获取垄断利润,损害消费者利益。民营企业在政府管制约束下,只能通过努力降低成本,追求较高的生产效率,才有可能取得较多的利润,并将一部分效率增长之利转让给消费者,从而实现社会分配效率。这一观点为政府制定放松管制政策、在垄断行业允许民营企业进入、更有效地发挥竞争机制的作用提供了理论依据。

2.垄断行业民营化改革的政策导向

近几年来,中国对垄断行业民营化改革的政策导向越来越明确。例如,2003年11月,十六届三中全会强调,要加快推进和完善垄断性行业改革,大力发展和积极引导非公有制经济,允许非公有资本进入法律法规未禁止的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2004年7月,国务院颁布了!关于投资体制改革的决定∀(国发[2004]20号),进一步提出:放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式,参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。2005年3月,国务院又颁布了!关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见∀(简称 三十六条),通过有关条款,强调平等准入、公平待遇原则,允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。

从上述政策内容看,鼓励民营企业进入垄断行业的政策目标日益明确,政策措施不断具体化,已成为大势所趋。在进入方式上,民营企业既可以通过与公有制企业合资、合作等方式进入垄断行业,也可以独立进入垄断行业。因此,民营企业进入垄断行业后,政府就不能沿用传统的管制国有企业的体制,实行 一竿子到底的行政手段管制不同所有制企业,而应当对垄断行业管理体制作重大改革,更多地采用法律和经济手段管制垄断行业。