改革开放三十年中国环境保护政策演变

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改革开放30年中国经济一直维持着快速发展的势头，然而环境问题也始终伴随着经济社会发展的全过程。随着工业化、现代化、城市化进程的加快，大气污染、水质污染、固体废弃物污染等发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的各种环境问题在我国集中显现，并危及我国经济、社会、政治、健康和生态的安全。环境问题是典型的“外部性问题”，多为“市场失灵”所致。因此，政府在解决环境问题中扮演着不可替代的作用。经过30多年的努力，我国环境保护的制度建设取得较大进展，为未来环境质量的改善奠定了良好的基础。然而由于我国人口众多、人均资源匮乏、生态环境脆弱等特殊国情，中国环境保护仍然面临着许多挑战。本文总结了改革开放30年来我国环境保护政策发展的每个阶段的特征和不足，归纳环境保护工作所取得的经验和教训，并以史为鉴，从环保理念到环保政策以及环境治理措施等方面提出自己的看法，从而为我国未来环境保护工作的开展提供可参考的建议。

一、中国环境保护政策的发展及其主要特征

环境保护是我国最早受国际影响的领域之一。随着中国在联合国席位的恢复以及中日、中美的建交，中国环境保护工作无论是从理念、政策还是防治措施等方面都走上了一条受国际影响的、政府主导(自上而下)的颇具中国特色的道路。

(一)中国环境保护的开创阶段:改革开放前

建国之初，环境并未成为我国的问题。“一五”计划时期国家优先发展重工业，虽然尽力注意产业布局并有计划地采取防治措施(《中国环境保护行政二十年》编委会，19943)但是大跃进时期“五小”企业遍地开花，同时文革期间受“变消费城市为生产城市”的政策引导，城市工业开始大规模发展，环境问题逐渐显现。

随着国内污染事件的频频发生以及国外环境保护运动的推进，我国开始逐渐重视环境保护。1972年国内发生了诸如大连湾污染、北京鱼污染、松花江水系污染等几起较大的污染事件;同年中国代表团参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，会议上提到的国外环境问题的严峻性对我国环境保护的制度设计、污染治理和环境管理等产生了重大影响。环境问题开始引起中央的重视，我国环境保护由此进入开创

阶段。主要标志有以下几个方面。第一，“三同时”制度的提出。1972年6月，国务院首次提出“三同时”制度。①1973年第一次全国环境保护会议进一步重申了“三同时”制度，并通过了《关于保护和改善环境的若干规定试行后国务院以国发〔1973〕158号文批转。这是我国第一个由国务院批转的环境保护文件。第二，限期治理问题的提出。1973年国家计委提出:对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治理好。1978年国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定了中国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单。第三，环保机构的建立。根据国务院158号文关于“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权”的规定，各地区各部门陆续建立环保机构。1974年经国务院批准成立国务院环境保护领导小组。第四，环境保护规划的编制。1974—1976年国务院环境保护领导小组提出“5年控制，10年解决”的规划目标。1975年小组要求各地区、各部门把环境保护纳入长远规划和年度计划。1976年，《关于编制环境保护长远规划的通知》的文件要求把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划(国家环境保护局办公室，198872)成为环保规划的依据。第五，法规的逐

步形成。1973年4月我国颁布了《关于进一步开展烟囱除尘工作的意见》11月颁布了我国第一个环境标准《工业“三废”排放试行标准》之后的几年内又陆续颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》等政策法规;1978年我国〈宪法》第一次对环境保护作出规定，规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”为环境保护法制化建设奠定了基础。第六，群众运动的兴起。正如一些环保文献中描述的：“发动群众，组织社会主义大协作，开展综合利用”、“开展消烟除尘的群众运动”等賴家环境保护局办公室，1988)。通过群众运动进行环境保护是计划经济时代的特征，也成为我国开展环境保护工作初期的一大特色。

从总体上看，改革开放之前我国环境状况是好的，环境污染并没有成为我国经济社会发展中的大问题。当然，在1978年之前我国污染物治理率也不高，这有三个方面的原因。第一，人们环境保护意识差。“环境污染是资本主义的事情，社会主义要解决吃饭问题”的说法被广泛认同。优先发展重工业不仅牺牲了民生工业的发展，也使居民生活水平长期停滞不前。第二，环保制度执行率偏低。1976年大中型项目“三同时”执行率为18%1977到1979年也只徘徊在40%左右。第三，污染治理投入不足，治理滞后于污染。

二)中国环境保护的发展时期：1979—1991年

十一届三中全会确立了全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设。随着国家发展战略转变，环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段。第一，环境保护法律法规的建立。到1991年为止，我国制定并颁布了12部资源环境法律，20多件行政法规，20多件部门规章，累计颁布地方法规127件，地方规章733件以及大量的规范性文件，初步形成了环境保护的法规体系，为强化环境管理奠定了法律基础涨坤民，200515)第二，环境保护被确定为一项基本国策。第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国的一项基本国策。这对我国环保事业的发展产生了极其深远的影响。第三，三大政策和八大制度的形成。1989年4月底召开的第三次全国环境保护会议确立了环境保护的“三大政策”和“八大制度”①。会议同时提出“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”和实现“经济效益、社会效益与环境效益的统一”的“三同时三统一”环保目标以及“努力开拓有中国特色的环境保护道路”的意见。第四，环境保护纳入国民经济和社会发展计划。1982年国民经济计划改名为国民经济和社会发展计划，环境保护成为“六五”计划的独立篇章。1983年以后，环境保护被写入历年政府