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制度经济学下的公共政策的公民参与

摘要：改革开放以来，党和政府开始注意到公民参与的作用，并出台了一些相关制度和政策保证公民有序参与。可是公共政策中公民参与的主动性仍然较低，公民参与的相关制度也未能很好地发挥作用。无论从理论方面，还是从实践方面，公共政策公民参与都还存在着很大的改进空间。当前我国学者对公民参与公共政策的研究主要停留在宏观层面，经济学角度的公共政策参与分析更为鲜见。任何有益的研究成果都应该被用来进行创新型研究。从制度经济学的角度探讨其与公共政策中公民参与的契合点，对参与过程中公民由自利性发展到公利性进而在各种政策环境下参与到公共政策中来的作用机制进行探讨，并立足交易理论挖掘在公共政策参与过程中存在的交易成本，并为降低成本、充分发挥参与制度作用提出建议具有重要现实意义。

关键词：公共政策；公民参与；制度经济学；交易成本

改革开放以后，我国公共政策公民参与理论研究取得了一定的成果，为公民参与实践提供了一定的指导。相关学者关于公民参与公共政策研究主要集中在几个方向：公民参与的必要性和重要性探索、公民参与的途径与方式探索、公民参与实践的案例研究、现代管理理论在公民参与中的应用和我国公民参与的状况和改进措施等。但由于我国公共政策起步较晚以及政府对公民参与不重视，公民参与公共政策的相关理论还比较少，对公民参与公共政策的研究主要停留在宏观层面，尤其是针对我国实际状况提出的建设性理论还较为缺乏，经济学角度的公共政策参与分析

更是少见。在实践方面，公共政策中公民参与的主动性仍然较低，公民参与的相关制度也未能很好地发挥作用。斯蒂格利茨曾提出：“新制度经济学从新的视角来解释制度并检查它的结果，21世纪将是新制度经济学繁荣发达的时代，它将对越来越多的引导经济事务的具体制度安排提出自己的真知灼见，并且为改变这些安排以增强经济效率提供理论基础。”①从制度经济学的理论视角入手，探讨其与公共政策中公民参与的契合点，寻找公民参与动力中的经济动因，运用交易理论来解释公民参与的无效率现象，无论理论要求，还是现实需要，都具有重大的意义。

一、一个理论视角：制度经济学

（一）制度和制度经济学假设

制度一词早已有之。在《辞海》中，制度是指要求社会成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。旧制度学派的代表人物凡勃仑认为，制度是大多数人所共有的一些“固定的思维习惯”，即“广泛存在的社会习惯”，它起着规范人们行为的作用，抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。另一位代表人物康芒斯认为，制度是集体行动控制个体行动。在他看来，社会经济关系的本质是交易，整个社会就是由无数种交易所组成的一个有机组织，而“交易是一种所有权的关系——人与人之间的关系”，因而他宣称“所有权”是制度经济学的基础。康芒斯对交易的泛化和对交易的分类，对以科斯为代表的现代制度主义者产生了重要的影响。新制度经济学代表诺斯则指出：“制度是一个社会中的游戏规则。更为严格地说，制度是人为制定的限制，用以

约束人类的互动行为。”②概括起来讲，制度是一个社会的游戏规则，旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为。制度是用以降低人们之间的交往成本、规范人们行为、增加人们行为预见性和减少人们之间信息的不对称的。在诺斯看来，制度可以分为正式规则、非正式规则及两者的实施特征。正式规则是为约束人们行为关系的有意识的契约安排，非正式规则即人们在长期交往过程中形成的无意识的行为规则，包括意识形态、风俗习惯等。他认为意识形态是一种行为方式，这种行为方式通过给人们提供一种“世界观”而使行为决策更为经济。意识形态作为个人与环境达成的“协议”有助于节约信息费用，克服“集体行动”中的“搭便车”问题，并能减少强制执行的费用。制度经济学主要研究制度对于经济行为和经济发展的影响以及经济发展怎样影响制度的演变。其理论假设包括以下四个：一是不完全信息假设，即经济主体不可能具有获得其所需的所有信息的完全能力。二是有限理性假设，即人们只有有限的处理和分析信息的能力。在经济主体不能完全获得信息，不能对信息作出完全正确的分析判断的条件下，现实世界就不再是确定的了，而是一个充满未知和风险的不确定世界。三是个人主义的效用最大化假设，即个人总是在一定约束条件下最大化自己的效用。四是机会主义假设，即人们的一种自私自利倾向，包括投机取巧、见机行事、有意隐瞒歪曲信息，甚至欺骗和违约等。

（二）交易和交易费用理念

康芒斯认为，“交易”是人与人之间的关系，是所有权的转移，是个人与个人之间对物的所有权的让与和取得，而不是人与

自然的关系。③新经济学的交易概念基本上继承了康芒斯的观点，把产权作为交易的对象，同时强调交易所反映的是人与人之间的社会关系。科斯认为交易费用主要包括谈判前准备阶段的费用、谈判与契约签订的费用以及契约签订后执行契约的费用。达尔曼指出，根据交易过程本身所包含的不同阶段进行分析，就可得到与科斯定义相一致的交易费用分类。比如为了使双方的交易能够达成，双方相互之间的了解就必不可少，这要耗费时间和资源；如果已经相互了解，彼此打断相互接触，他们还得告诉对方可能提供的交易机会，这种信息的传递再一次需要耗费资源；如果潜在的讨价还价各方有多个代理人，在决定交易条件之前还要产生某些决策的成本；相互同意的交易条件只有在各方讨价还价之后才能确定，这也需要花费成本；交易条件确定后，还有监督对方是否按照违约的成本等。简单地说，交易过程存在三个不同的阶段，与此相对应也存在三种不同的交易费用类型，即寻求和信息费用、讨价还价和决策费用、监督和执行费用。

二、制度经济学理论与公民参与的契合

（一）经济理性人假设与公民参与

制度经济学研究的逻辑起点是“理性经济人”假设，理性经济人是追求个人利益的最大化者。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”④，公民通过各种途径和方式来参与公共政策，正是为了实现其自身利益最大化。当前我国公共政策参与中存在公民参与动力不足问题，虽然有公民参与意识不高的原因，但调查显示，有些农村选举中公民的参与率却大于城市选举，并

不是因为农民的参政意识比市民高，而是由于其在参与中得到了利益。比如为了提高农民的参与积极性，村委会发一些礼品和生活用品。当然这并不是贿选，因为这些物品并不是以候选人的名义发出的。同时，这些来参选的村民知道自己的选票会起到作用，选出的村领导跟自己未来的生活息息相关，所以他们力图选出对自己最有利的候选人。相比较而言，市民的选举动力往往就不那么乐观，他们既无法直接从选举中得到好处，也看不到选举结果对自己产生的影响，甚至他们对候选人压根就不了解，这就难免在选举中消极被动。简而言之，公民的“自利性”是公民参与公共政策的一个重要动因，离开了对私利的追求，就很难有意愿参与到公共政策的制定过程中去。“理性经济人”假设应用到单一的个体时，就表现为个体利益最大化的价值取向原则，叫作“自利”原则。而当这一假设应用到群体，则表现为社会福利最大化的价值取向，也就是“公利”原则。公利原则和自利原则是我们在生活过程中两种重要的价值取向标准。“自利”原则具有实现的内在动力机制，但其目标和要求往往是不合理的，而“公利”原则的目标和要求具有合理性，而缺乏自我实现的动力。这两个原则在古典经济模型中是同一的，因为每个人都是利益最大化的追求者，而在等价交换原则的作用下，其不得不通过满足他人的利益最大化要求才能使个体利益最大化的目标得以实现，所以越是追求个人利益，越能增进整个社会的福利。当然，事实证明这种情况只有在完全竞争的假设下才能实现。而在现实生活中，“自利”和“公利”往往是对立而存在的。这种对立主要是由于经济主体的“不完全信息”和“不完全理性”。公共政策的本质是为了实现公共利益，公民参与公共政策是出于“自利”的动机，但自利与公共政策的本质相违背，也就难以使自己的参与行为具有公认合法性，参与的