我国现代警务机制改革探索比较

我国现代警务机制改革探索比较

我国警界面临改革压力

兴起于新乡的河南警务机制改革，在短短的几个月内便全面铺开。这当中既有河南省委的推动，又有全国公安系统机制改革的压力。自2002年，中国警力下沉的呼声便越来越响，中国警务体制改革成为学者研究的方向。而2003年11月20日召开的第二十次全国公安会议提出的警务机制改革至今仍未达到要求。而随着近些年来，社会矛盾丛生，群体事件剧增，警务运行机制已很难适应新形势下社会治安管理模式。2008年，国内连续发生了瓮安“6・28”、玉环“7・10”、惠州“7・17”、孟连“7・19”、陇南“11・17”等一系列影响较大的群体性事件。公安机关被推上前台，尤其是基层派出所，更是直接站到矛盾前沿。2010年3月，全国472名地市公安局长齐聚北京，接受为期10天的培训。有别于一年前的县级公安局长培训，这批承上启下的地市警界一把手，被专门要求“谋划好”本地公安工作和公安队伍建设。特定语境下，也可以解读为凝聚意志，鼓励创新从而破解难题。

公安队伍被寄予稳国安民的厚望，在当前中国，无需直面诸多压力和难题：

社会急剧转型，不和谐的深层诱因增多，带来治安、稳定形势严峻，需要公安以相对有限的警力和技术手段，保持打击犯罪力度，提高社会安全感；

传统社会模式解构，沿用多年的部分管理方式失效，在配套机制缺失的条件下，需要公安迅速创新社会管理方式，维持政府对社会的治理能力；

矛盾潜行，社会情绪不稳，警民关系微妙，特别要求公安公正执法、廉洁执法、规范执法，但有时却不得不面临警察权威下降的尴尬；

此外，为最大限度化解社会矛盾，一些地方往往需要公安“顾大局”，前置大量警力，协调解决一些专业范畴边缘的问题，承担警服之外的职责。

在突破困境的路途中，外界对公安产生了权力膨胀的隐忧，公安内部则还以人少案多、权责不等、执法环境恶化的抱怨。有人开出药方：重组政法架构，一手限制警察权，一手保障警察执法能力。立意高远，但也有人对体制改革的复杂考量不足，对改革环境的估计过于乐观。

更具操作性的路径，是公安加强队伍自身建设，通过改革创新，逐步解决工作体制机制问题，刚柔并济达到“外症内治”。这一思路其实在近年公安工作部署中一以贯之。从公安正规化建设，到力推警力下沉的“三基”工程，再到“三项重点工作”(社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法)和“三项建设”(警务信息化、执法规范化、警民关系和谐)，高层运筹帷幄，地方试点频出。换言之，警界“新政”早已启动，此间既有镁光灯下的重点突破，更有持之以恒的整体推进。

在这个国家与社会重新建构，权力和权利重新划线的时代，改革的共识应当明确，警察作为国家权力的第一线，不可能置身度外。考察一些地方“新政”样本，恰是印证一句老话：过去的经验是改革，今后的出路仍是改革。

我国警务改革三种模式比较中国人民公安大学犯罪学系近期完成了一项“现代警务机制构建与创新研究”的课题，并撰写了七万余字的研究报告。该报告指出，改革开放近30多年来，中国的犯罪率一直呈增长态势。面对这种高发的犯罪现象，公安机关积极探索现代警务机制改革。

早在十多年前，上海曾进行过撤销公安分局和派出所，设立警署的改革。此后，包括吉林、辽宁、福建、太原、江西等地均进行各类警务机制改革。这些改革时间、地点各异，而今部分改革因面临困境而夭折，部分改革至今保留，但争议犹存。课题组成员、中国人民公安大学副教授靳高风称，从上海“(设立)警署改革”到最近的河南警务机制改革，目标大体一致，都是围绕减少指挥层级，打破警种分割，推动警力下沉而展开。然而，这些警务改革的模式各有不同，大体可分为三种。

在第一类改革中，2003年，吉林辽源改革曾仿照上海改革模式，撤销公安分局和派出所，设立警署，引起了巨大的争议。此后，辽源市悄然将警署标牌换回公安分局标牌，外界认为改革失败了。靳高风曾专门去辽源调研，换回

标牌的主要原因是法律地位问题，“跟同等级别的检察院不好协调”。但辽源改革又获得公安部肯定，其改革理念引得公安部在全国推行“抓基层、打基础、苦练基本功”的“三基建设”。类似辽源的改革并不鲜见，2004年，江西省各地也启动了一项“减少层级、警力下沉”的改革，其中新余市采取撤销公安分局和派出所的模式，但新设立的机构并非警署，而称为警务局；萍乡市的改革则稍为缓和，仅弱化公安分局，做强派出所。这些改革直接触及最根本的行政体制、人事体制，不仅需要公安机关自身变革，还需要相关组织人事部门配合。由于带来公安系统职级的普遍提高，广受外界质疑。但公安系统则认为基层干警压职压级问题突出，本应解决。但是，改革前后总警力并未发生变化，变动的只是管理模式和机构数量，因此，改革可能导致服务民众的基层公安机关(构)减少，不便于民众办事。

相比之下，第二类改革则平和得多，实践地区也更广。因为不涉及行政机关(构)的变化，仅仅涉及公安内部不同警种职能的改变，改革阻力更小。这类改革又有不同的方式，如福建福州，将交警、巡警和派出所民警合一，实行多警合一。其次，如山东日照等地，实行不同警种的联合工作机制。再如，深圳南山公安分局实行“轮岗轮训，战训合一”机制，组建了南山警察机动训练大队，全天候备勤待命出动，执行大型活动安全保卫、处突维稳等各种紧急任务。不可忽视的

是，“多警种合一”改革的背景源于基层警力的严重不足。城市化的快速推进，外来人口增加，警力配备严重不足，不少地区在改革的同时还大量招聘协警。

第三类改革着重于公安系统内部竞争激励机制的促进，不涉及机构变动和职级的增加，如太原和重庆均进行了大规模的全员重新竞聘改革。

综上几种改革，只涉及公安系统内部的改革变动较少，较易成功；而涉及机构及人事问题，则相对复杂；如果突破法律法规，则最为复杂。目前，河南所进行的警务机制改革是最复杂的一种，而且也是迄今为止推进速度最快、涉及地区最广的一次改革。