古利克
第七章 古利克厄威克的行政思想[详版课资]
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养，但是他们却常常采用类似的研究途径，并且提出
了一些尽管词句不同但在内容上却相似的原理。这些
管理学家虽然具有不同的文化背景、属于不同的国家、
从事不同的职业，但是他们却提出了一些类似的概念。
因此，厄威克认为，实际上已经存在着一种很有用而
且很可靠的管理知识，需要做的是把这些知识相互联
系起来。
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2、形成一体化行政组织的途径 （1）分工与整合（ bottom-up原则） 1）分工 分工之所以是必要的，是因为人的性格、能力和技
能有差异，因为一个人不可能同一个时间呆在两个 地方，因为一个人不可能同时做两件事情，并且还 因为人的知识是有限的。
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2）整合
为了给组织中通过分工规定的“单元任务”之间提 供重要的协调，就需要进行整合。组织整合之一就 是在组织中对类似的任务进行分组归类，把类似的 活动划归同一个领导人管辖（“同质性原则”）。
“解决问题的途径应该是通过个人协商谈判，坦城 布公地摊牌，而不应该是通过轻率鲁莽的行动。”
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3、行政组织（管理）的七职能说
古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出 了 有 名 的 管 理 七 职 能 论 ： 即 Planning( 计 划 ) 、 Organizing(组织)、Staffing(人事)、Directing(指 挥)、 Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预 算)。并取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB。
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2）指导行政改革的新原则 古利克强调，现在所需要的是一个既能够制定计划又
能够执行民主政策的行政部门。他建议行政改革应该 遵循以下指导原则： ①相关的工作应该作为一个单元来完成； ②所有的机构应该合并成一些部门； ③每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能 力、业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；（业 务类同原则）
古利克的一体化公共行政管理思想
政治家
政务官员
通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的 关系来保持整个系统的平衡
充当中介人的角色，在专家和公众之间作 解释以增进相互的了解
行政官员
理解和协调政策并且向具体的行政工作机 构解释和说明政策指令，忠诚于当选官员 的决策，不根据政策作最后决定
技术专家
一般只考虑技术问题
所有公共官员，从当选官员到技术专家，其处 理权限是递增减的
著有《行政原则》、《公共行政的下一步》等主要论著； 1935—1937年，与厄威克合著《行政科学论文集》，自己撰写两篇: 《组织理论评论》，《科学，价值观月公共行政》。
主要关注问题、成就
公共服务（行政）研究
纽约市政研究局的工作 政府调查 公共服务培训学校
出色的公共服务工作
致力于将公共管理的思想、原则 应用于公共服务实践。
谢谢
古利克的一体化行政管理思想
之行政在政府中的角色
120115030
李容
心
生平简介
பைடு நூலகம்
静 行政在政府中的角色
卢瑟·古利克
(Luther Gulick，1892—1993)
1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，1904 年回到美国，随后再美国接受教育。深受父母“致力 于人类进步”之努力的影响。
于美国哥伦比亚大学获得博士学位，其后任纽约市政研究局局长（重建为 美国国家公共行政研究所），参加过罗斯福政府的行政管理委员会。1954 年成为纽约第一个城市官员，随后被提拔为公共行政研究所董事会主席。 最终成为公共行政研究所荣誉所长。
行政在政府中的角色
一种对政治与行政关系的新理解
1.拒绝政治/政策-行政二分法： 政治的含义： 一般意义：通过统治者的控制来寻求私利或寻求发展发展；
第三讲：韦伯和古利克(中英双语)
Why Weber emphasized that large organizations should ordered by rules? Are the rules important to small organizations?为什么韦伯特别强调在 大型组织中，要由规则主导组织运行， 规则对于小型组织有没有重要性? Flat organization has become a trend in modern society, is it contradictory with the bureaucratic system theory.扁 平化组织已经成为现代社会的一种潮流， 这与官僚制理论是矛盾的吗？
Webb believes, the awakening of the spirit such as to work hard, to be aggressive, should have something to do with Reformed Church. And such spirit was the key motive force to drive development of capitalism? What do you think?韦伯认为，艰苦劳动精神、积极进取精神的
2.韦伯的学术贡献
The Protestant Ethic and the Spirit f Capitalism新教伦 理与资本主义精神 Political Essays政治论文集 Academic and political学术与政治 Social science methodology社会科学方法论 Economic and social经济与社会 Basic Concepts of Sociology社会学基本概念 Sociology of Religion宗教社会学 National sociology国家社会学 Confucianism and Taoism儒教与道教 Indian Religion: Hinduism and Buddhism印度的宗教：印度教与佛教 Ancient Judaism古代犹太教 On the Russian Revolution论俄国革命 Economic History经济通史 Nation-state and economic policy民族国家与经济政策 Max Weber on Universities韦伯论大学
4第三节古利克的一体化行政管理思想
二）行政在政府中的角色
1．行政涉及政治和政策的过程不可避免，不赞成政治 行政涉及政治和政策的过程不可避免， 和行政两分 行政意味着要决定重要政策，要开发和采纳具体的方 行政意味着要决定重要政策， 要创立组织、配备人员、核准资金， 案，要创立组织、配备人员、核准资金，要对活动进 行行政监督、协调和控制， 行行政监督、协调和控制，并且要对结果进行审计和 复审； 复审； 政治，真正意义上则是指统治者用来实施控制的行动。 政治，真正意义上则是指统治者用来实施控制的行动。
3.表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平） 3.表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平） 表现对弱者的公平的人类同情心 政府活动的根源：市场失灵 政府活动的根源：
主张限制政府的作用，防止政府膨胀： 主张限制政府的作用，防止政府膨胀： 限制的原因： 限制的原因： 1.市场失败会导致政府增长； 1.市场失败会导致政府增长； 市场失败会导致政府增长 2.热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长； 2.热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长； 热心公益者 3.未来的不确定性； 3.未来的不确定性； 未来的不确定性 3.个人才能的局限性 3.个人才能的局限性
二、古利克行政理论的内容
一）政府在社会中的作用 政府工作的目的： 政府工作的目的： 1.为了实现最大限度的自由而对人们的行为加以限制 1.为了实现最大限度的自由而对人们的行为加以限制 2.提供各种各样的合作性的社区服务。（公私合作） 2.提供各种各样的合作性的社区服务。（公私合作） 提供各种各样的合作性的社区服务。（公私合作
2. 形成一体化组织的途径： 形成一体化组织的途径： 第一，分工与整合 第一， 第二，控制与协调:建立权威结构(即层级结构);通过目的 );通过目的 第二，控制与协调:建立权威结构(即层级结构); 和目标协调 3. 提出管理七职能论：POSDCRB(计划、组织、人事、指挥、协 提出管理七职能论：POSDCRB(计划 组织、人事、指挥、 计划、 报告、预算) 调、报告、预算)
不让专家变“砖家”——基于古利克专家政治管理思想的反思
业”言论的？官方舆论对专家的评价过高也会导致对专家的评论名不符 实的现象，造成大众混乱。
“砖家”是对那些不以求真知为目的，以追求自身利益最大化为目标 而说话不负责任的人的批评和嘲笑。想要打破“砖家”社会的尴尬局面， 就必须采取一定的措施去遏制这种不良现象的出现。
古利克在其科学与行政的思想中指出科学方法和科学精神可以应用 于对人类行为的研究，实际上，人类活动的每一个领域都必然要将经验和 现象变成可测量项。
二、防止专家变“砖家”得有效措施
古利克认为，要消除专家政治的危险，就必须培养和树立一种施加责 任自律的职业意识，就必须清楚地认识到不能由专家来采取最后的行动。
如何防止专家变“砖家”的现象继续恶化，主要的措施有： （１）专家学者应树立正确的价值观 专家本来就是某一领域内的专业技术行家，他们代表了这一领域最 真实、最前沿的部分，他们的言行就是该领域的指示灯，应该在该领域具 有影响力。重拾社会公信力，首先需要专家学者自身的努力。专家学者应 该加强自身的道德修养，在名利和地位面前有自己正确的价值观，应能抵 制住名利和资本的诱惑，站在公正的立场，维护学术界的尊严，捍卫社会 正义，同时站在社会大众的立场上为群众提供具有公信力的意见和建 议。 （２）提高社会大众的知识文化素质 愚昧无知使得社会大众在一些“砖家”的胡言乱语面前失去辨别真伪 的能力，导致“砖家”在民众面前为所欲为。提高社会大众的科学文化素 养，这样就不至于在专家意见面前失去理性判断。 在一般民众眼中，专家就是万能的，他们必须无所不知，这样一来也 会给专家造成压力。 （３）专家应注意自己的语言表达 专家学者应该明白，社会大众没有在接受新的言论和观点时，他们的 理解能力是有限的，而且专家和民众的思维方式也是不同的。在这样的 情况下，注意表达方式就显得尤为重要了［４］。不能说一些民众听不懂的术 语，也不能使用敏感词汇，应该采取那些既通俗易懂又能被民众接受的表 述方式。 专家学者自身也应该打破专家的光环。当今，随着各个领域的不断 细化、深化，即便在自己的研究领域，也难保观点绝对正确，某一方面的专 家在其他领域很可能是“门外汉”。那么，专家就应该敢于破除专家的光 环，遇事多听不同观点，多问常识常理，以自己的判断力综合考量，也要常 常向大众“取经”［５］。 （４）大众传媒应该提升自己的职业道德 媒体应该扮演好社会公众代言人和公平正义守护者的角色，不要给 那些明显违背社会常识，不顾公正底线，只能引起公愤的“砖家”言论提供 平台［６］。
西方行政学说史3正统时期
韦伯生平
1864年，出生在德国爱尔福特，后不久迁居柏林。 1882年，入海德堡大学攻读经济学和法律，以后又就 读于柏林大学和哥廷根大学。在此期间还曾入军队服役， 从而使他对德国军队的管理制度有较多的了解，对他以后 从事组织理论的研究多有裨益。 1891年，以《中世纪贸易公司史论》的论文获得博士 学位。 1892年～1920年，先后在柏林大学、弗莱宝大学、海 德堡大学、维也纳大学和慕尼黑大学执教，讲授过法律、 政治经济学、社会学等教程；同时，还曾创办《社会科学 与社会政治文献》杂志。
（4）官僚体制是一种缺乏竞争效率的制度安排， 报酬的取得是依据在等级金字塔中所处的层级，而 与个人的劳动绩效关系不大甚至无关，这就使得官 员缺乏内在的激励，形成论资排辈的不良现象，从 而不利于服务质量的提高。
正是这种官僚体制的管理，真正显示出资本主义社会化 生产的管理同家族制的或其他生产方式管理的区别。
这种官僚体制不仅适用于经济领域，而且适用于社会生 活的各个领域。
资本主义社会的发展过程也是官僚体制的发展和普及过 程。
官僚制的基本特征：
韦伯的行政组织理论
1、建立明确的职能分工。
对组织的全部活动进行专业化的职能分工，并依据职 能分工确定管理职位，详细规定各个职位的权力和责 任范围。这些规定适用于所有处于管理职位的人。
够像一架机器那样灵活地运转。
韦伯的行政组织理论
官僚制是随着资本主义经济和社会化生产的发展 而出现的。资本主义市场经济的发展要求精细的、 不含糊地和不断地进行管理。而这种管理只能采取 官僚制。
在一个现代化国家里，实际的统治者必然的和不可避免 的是官僚政治。——资本主义社会化生产的发展，要求出现 一种更严密的管理体制与之相适应，这就是官僚体制。
综合古典管理理论
综合古典管理理论古典管理理论通过泰勒、法约尔和韦伯等人的努力已经初具规模。
但由于他们对管理问题的认识和研究的角度各不相同，因而将他们的思想和管理观点简单地罗列起来，则会使人们对管理的理解支离破碎，难成体系。
任何理论发展到一定阶段，总需要有人对它进行整理和综合。
对于古典管理理论来说，完成这种对理论的综合整理、传播、系统化并使之发展的是英国的林德尔·厄威克和美国的卢瑟·古利克两人。
林德尔·厄威克（Lyndall F Uruick）1831年出生，是英国著名的管理学家，曾长期担任英国一家管理公司的董事长。
1928—1933年间担任在日内瓦的国际管理协会的首任会长。
在任职期间，厄威克因工作需要经常在美国进行活动，对美国企业管理理论的发展影响很大。
卢瑟·古利克（Luther H．Gulick）生于1892年，是美国著名的管理学家，曾任哥伦比亚大学公共管理研究所所长，担任过多种管理方面的公职，曾参加过罗斯福总统的行政管理委员会。
他们概括提炼了古典管理理论基本原则和古典管理理论体系。
泰勒、法约尔、韦伯分别从3个不同的方面将古典管理理论的大厦建立起来。
即个人、组织和社会来解决整个资本主义社会宏观和微观的管理问题，为资本主义解决劳资关系、生产效率、社会组织等方面的问题，提供了管理思想的指导和科学理论方法。
古典管理理论体系见下图所示。
图5—1 古典管理理论体系厄威克最大的贡献是对经典的管理理论进行了综合。
他在《行政管理原理》一书中，把各种管理理论加以综合，创造出一个新的体系：他把泰勒的科学管理和科学分析方法作为指导一切管理职能的基本原则，把法约尔的计划、组织、控制3个管理要素作为管理过程的3个主要职能，将法约尔的管理原则放在管理的职能之下，如在控制职能之下的职能有配备人员、挑选和安排教育人员等，通过一些归结，形成了泰勒一法约尔一厄威克等古典的管理学派。
他们是围绕着管理人员的职能来探讨、研究、论证管理职能的，他们是最早的系统研究管理者。
古利克
古利克的行政理论卢瑟·卢瑟·古利克（1892—)美国著名的行政管理学家。
1892年生于日本，1912年毕业于俄亥俄州的奥伯林学院，1915年又进入哥伦比亚大学攻读政治学与公共法博士学位，毕业后被任命为市政研究局局长（后为美国国家公共行政研究所）。
从1931年到起他还担任美国哥伦比亚大学市政学和公共行政学(伊顿)教授，1935到1937年间担任美国总统行政管理委员会委员。
其主要著述有《组织理论评论》、《行政原则》、《公共行政的下一步》、《科学、价值观与公共行政》等，此外还有与厄威克合著的著名的《行政科学论文集》。
古利克主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织。
认为政府管理与企业管理存在共性它们都要利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的人员进行分组，都要通过计划做出政策决定，都要进行协调、指挥并负有责任，都要设法通过激励和对人、物和时间的最佳利用来获得最好的工作绩效，都必须在不断变化的环境中密切地关注公共舆论和管理工作的连续性。
主张对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革。
古利克认为，政府现在所需要的是改革行政的基本结构和基本过程。
为此，必须对政府的职能进行界定，对政府的工作职责进行划分，使其结构和关系正式化，使其人员专业化，使其活动合理化。
这就意味着要进行一系列改革，例如，减少选票、强化行政部门、合并机构以及在政府管理中采用“类似企业管理”的方法等等。
古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了有名的管理“七职能论”：即Planning(计划)、Organizing(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。
并取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB。
（1）计划（Planning）：为了实现企业事业单位所设定的目标，制定出需要完成的事情的纲要及完成这些事情的方法。
古利克的行政管理理论
古利克的行政管理理论古利克的行政管理理论是指美国学者莱尔·古利克（Luther Gulick）提出的有关公共行政管理的理论体系。
古利克在20世纪初期是一位著名的公共管理学者，他对公共部门组织结构和管理功能的研究具有重要的影响。
古利克的行政管理理论主要包括POSDCORB理论和葫芦理论两部分。
首先, 古利克的POSDCORB理论是他对公共管理职能的概括，POS（Planning，Organizing，Staffing）是对公共管理的规划、组织和人员配置等管理职能进行阐述；DCORB（Directing，Coordinating，Reporting，Budgeting）是对公共管理的指导、协调、报告和预算等管理职能的概括。
通过POS和DCORB两大要素，古利克提出了公共管理职能的七项要素，这七项要素构成了公共管理的核心内容，为公共管理提供了规范的指导。
古利克的POSDCORB理论是公共管理理论的重要组成部分，它对公共管理的基本职能进行了概括和分类，成为了公共管理研究的重要范式。
在这一理论的指导下，人们可以更好地理解和分析公共管理工作的内容和方法，为公共管理实践提供了理论指导和方法支持。
其次, 古利克的葫芦理论是他对公共管理组织结构的概括，葫芦理论以葫芦为比喻，将公共管理组织结构比作葫芦状。
古利克认为，公共管理组织结构应该是一种“适合现实需要的形状”，既要有上下级关系，又要有各单位之间的协调与合作。
葫芦理论强调了组织协调和合作的重要性，提出了将公共管理组织结构比喻为葫芦的新颖观点。
古利克的葫芦理论在公共管理领域产生了广泛的影响，它对公共管理组织结构的研究提供了新的思路和范式。
在葫芦理论的指导下，人们开始更加关注公共管理组织结构的内在联系和协调机制，强调了组织协调和合作的重要性，为公共管理组织结构的设计和实践提供了新的理论支持。
总的来说，古利克的行政管理理论是公共管理领域的经典理论，它对公共管理的基本职能和组织结构进行了系统的概括和研究，为公共管理实践和研究提供了重要的理论支持和指导。
古利克的一体化行政思想 共28页
• B、提出一套可以扩大到政府所有高级职位的职业系统，五 种类型的职业：
– 无需技能的服务人员； – 技术和行业人员； – 办公室工作人员； – 职业和专业人员； – 行政人员；
• C、该职位系统应该：
– 应及早招收公共雇员，通过竞争性的考试招收职业人员，使之有一段 学徒或试用期，应严格监督以免投机或偶然取胜者，淘汰不适合者；
古利克主要成就
• 4、主要关注的问题与成就
– （1）公共服务（行政）研究： • 纽约市政研究局的工作：
– 政府调查： – 公共服务培训学校；
– （2）学术著述： • 1935-1937：与与厄威克合著：《行政科学论文 集》； • 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学， 价值观与公共行政》； • 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研 究所》刊物及其它刊物上；
• 培养和对立职业自律意识； • 不能由专家来采取最后行动； • 让公众作自身利益的最终裁判； • 专家、行政官员、与政治领导人、公众更多更好地沟通。
（五）、古立克关注的其他行政理论与实践 问题
• 1、关于公共财政与预算改革的思想
• 行政机关应增加管理财政事务的职责， • 立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行
– B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门 工作过：
• 纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改 名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长； 公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约 市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政 官）……）
• 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业 部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计 划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参 谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理 事会属下公务员人事咨询委员会主席。
古典组织理论的特点和发展介绍
古典组织理论的特点和发展介绍古典管理理论诞生于20世纪初期的美国，是与美国当时的经济、社会、文化的发展状况密切相关的。
下面跟着一起来看看古典组织理论的特点和发展。
第一，效率主义是古典管理最强劲的主旋律。
管理学诞生之初，所要解决的问题相当现实，就是通过寻找和运用科学的管理手段和方法，全力提高生产效率，降低企业社会必要劳动量。
无论是泰罗及其追随者，还是法约尔和韦伯，尽管理论视野各有侧重，学术观点也有差异，但他们皆视科学管理为提高工作效率的方法和手段。
泰罗对效率的研究主要是通过现场作业的标准化和科学化而展开的。
泰罗给管理下过一个不甚严密的定义：“确切了解你希望工人干些什么，然后设法使他们用最好、最节约的方法完成它。
”泰罗制中无论是抽象的管理原则、理论还是具体的管理方法、技术，都是直指效率这一核心。
第二，古典管理理论又有浓郁的经验论、技术论的色彩。
古典管理理论乃至整个管理学，就其理论源泉来说，主要有两类：一条是通过其他学科的渗透，吸取思想资源;另一条是对实践经验的总结提升。
很显然，古典管理理论的形成是实践经验的结晶。
其开创者们属于打“江山”的一代，大多出身于厂矿企业，对管理的理解或者来源于基层亲身实践，或者来源于长期管理具体组织的体验。
古典组织理论的发展1.马克斯;韦伯及其管理组织理论管理组织理论的代表人物是马克斯;马克斯;韦伯。
他出生于德国一个有着广泛政治和社会联系的富裕家庭，是一个对社会学、宗教、经济学和政治学都怀有极大兴趣的学者。
马克斯;韦伯是与弗雷德里克;温斯洛;泰勒、亨利;法约尔同时代的又一位古典管理理论的代表人物，他先后写了《新教徒伦理》、《经济史》、《社会组织与经济组织理论》等书，后者反映出他对组织理论的重大贡献。
在管理思想史上，马克斯;韦伯被誉为是“组织理论之父”。
马克斯;韦伯的管理组织理论的基本内容有：(1) 揭示了组织与权威的关系并划分了权威的类型马克斯;韦伯认为，任何组织都必须以某种权威为基础，才能实现目标，只有权威才能变混乱为秩序,但不同组织赖以建立的权威不同。
古利克PPT
公共行政的化身
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①出身
②教育与求学
③任职经历
④主要关注的问题与成 就
1、生平与 著述
①政府在社会中的角色
②行政在政府中的角色
古利克
2、主要行 政思想
③科学与行政 ④行政组织理论
①主要思想的特点
3、思想评 价
②贡献性
③局限性
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一、古利克生平与著述
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一、古利克生平与著述
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• 4、主要关注的问题与成就
– 政府调查： – 公共服务培训学校；
– （1）公共服务（行政）研究： • 纽约市政研究局的工作： – （2）学术著述： • 1935-1937：与厄威克合著：《行政科学论文集》； • 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价 值观与公共行政》； • 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研究 所》刊物及其它刊物上； – （3）出色的公共服务工作： • 致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。
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6、重新界定美国联邦系统的各项职责： （1）主张联邦政府承担大量新职权； （2）也主张责任适当分散；
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（二）行政在政府中的角色
对政治、政策和行政进行微妙的调节和适应 根据与政治/政策的相关度不同区分政府系统中的四 种角色类型： A、政治家 B、政治任命官 C、行政官员 D、技术专家
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（三）科学与行政
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谢谢！
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4、主张限制政府的作用，防止政府膨胀：
（1）造成政府机构日益膨胀的因素 ▶市场失败会导致政府增长 （2）应该限制国家（政府）的作用 ▶未来变化无常，政府同样不能确切地了解 未来
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5、重新划分和配置政府内部职能
公共管理的概念
(2)公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
任何公共事务的管理必须解决两大问题,内部＼技术问题(The Internal/Technical Problem)、外部＼整合问题(The External /Integrative Problem)。当代公共管理非常重视外部整合问题
薛澜：行政管理一词不适宜用来泛指对所有公共事务的管理活动，而用公共管理一词就显得更方便。应该实现从行政管理范式向公共管理范式转换，把由政府以外其他公共组织参与的公共事务管理活动也包括到公共管理的范畴中来
张成福：公共管理作为一门学科的特点
(1)公共管理基本上是一个整合性的概念(integrative concept)。格恩(A.Gunn)认为公共管理是一种介于企业管理与传统公共行政之间的“第三条道路”(third Way)。在“什么”(What)与“为何”(Why)层面上沿袭公共行政,而在如何(How)层面上沿袭企业管理：
Administration有宏观施政的色彩在我国，行政管理特指与政府相关，特别是与政府部门对内事务相关的管理活动
1.1.3作为一个学科的公共管理学有三种解释：
1，公共管理学等同于公共行政学。坚持传统公共行政范式的学者们。(彭和平)2，公共管理是公共行政学的一个分支学科。它综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法艺术3，公共管理是不同于公共行政学的一种新范式或新的学科框架。Barry Bozeman, Jeffrey Straussman, Laurence E.Lynn, Hal.G.Rainey
行政是与立法、司法相区别的一种活动篮智勇：二者常用来相互定义。
自考西方行政学说史重点
一、比较威尔逊和古德诺的政治--行政二分法的不同。
（两者的比较～）威尔逊：行政与政治的关系：一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题。
虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需去直接指挥行政管理机构”。
“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，‘行政管理，则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。
因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。
‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治”。
而另一方面，行政与政治又密切相关，“行政管理的领域是一种事务性的领域。
行政管理作为政治生活的一个组成部分，同时高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上。
行政科学是政治科学的最新成果。
古德诺：在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，这两种功能分别称为“政治”与“行政”。
将政治与行政相对地“二分”开，其目的只不过是为了引出这样的观点而已，即政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样，来得一清二楚。
二、法约尔桥法约尔认为应该把尊重等级系列与保持行动迅速结合起来，为了解决这个问题，他设计了一种“联系板”，亦称法约尔桥，以便横跨过权力执行的路线而直接联系，如图所示（见课本），只有在有关各方面都同意而上级又始终知情的情况下，F与P可以直接联系，这样更简单、迅速而且可靠，同时又捍卫了等级原则。
法约尔认为各级人员都应养成使用这种最短通路的习惯，后来人们把这种信息传递的方式称之为“法约尔跳板”。
三、现代观点对韦伯官僚制的评价。
（进一步总结）1、优点A.严密性B.合理性C.稳定性D.普适性2、缺点A.官僚体系庞大而致行动缓慢，压抑人的积极性和创造性，效率低下。
B.官僚主义弊端;C.理性主义导致人的本质的异化，人沦为工具而不再是目的，即理性主义与人本主义的冲突评价：1.韦伯理论的社会政治意义：（1）随着资本主义的发展，新型的工业化大企业发展迅速，这种新型的组织需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式。
2(2)古利克
七职能说。 • 杰出的公共服务记录。
1.如何理解古利克的一体化行政思想？ 2.试分析政府管理与企业管理的异同。
THANK YOU
Coordinating(协调)
Reporting(报告)
Budgeting(预算)
（三）其他行政理论与实践问题
关于公共财政与
1 预算改革的思想
有关人事问题的
2 看法
有关市政问题的思
3考
（1）行政机关应增加管理财 政事务的职责 （2）预算作为绩效指标 （3）财政职能应集中在州
（1）主张在公共部门建立一 个“积极的专业服务机构” （2）提出一套职位系统
• 3.行政系统内，行政首长应有职有权。具体做法包括：实 行有力的层级控制，加强参谋机构的支持，合并行政科室， 减少州和地方政府的民选官员数量等
对古利克主要观点的归纳
• 4.联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关系， 增强合作；尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性
• 5.行政人员介入政治与政策事务在所难免。行政官员应该 将知识和技能同公众愿望、政治力量和常识融合起来
• 6.要运用科学的方法揭示行政的总的原则，以便提高政府 工作效率和效益
• 7.行政组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构 和建立发展共同的目标来对其行政分支组织进行内部整合
三、简评
• 合编的《行政科学论文集》系统地整理了自泰罗 以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中 树起了一个十分重要的里程碑。
（1）城市生活的重要作用 （2）城市面临的问题及原因 （3）城市问题的解决办法
对古利克主要观点的归纳
• 1.当私人行为证明不符合公共利益时，政府应该介入发挥 积极的、正面的作用；但只要有可能，政府与私人部门就 应该相互合作
古典管理理论的基本原则
古典管理理论的基本原则概括地说，古典管理理论的基本原则有：1．为组织机构配备合适的人员。
组织是决定某种目的（或计划）需要一些什么活动，并把这些活动分成一些能分配给各个人的小组。
必须用一种冷静的、超然的态度来对待组织设置问题，必须没有任何倾向性地确定各项组织机构，然后再采取步骤为组织机构配备合适的人员。
2．一个最高的主管或一个人管理的原则。
即不要用委员会来进行管理。
因为委员会机构不可避免地具有行动迟缓、笨重累赘、铺张浪费、效率低下等特点，而且不易同其他机构合作。
3．统一指挥。
如果违背这条原则必然会引起的混乱、效率低下和无人负责。
4．专业参谋和一般参谋。
古利克和厄威克一方面坚持“由一个最高主管承担管理职责”的原则，另一方面也认识到．由于组织规模的扩大和工作量的增加，高级主管人员需要越来越多的专家和专业人员来协助他。
因此，他们主张加强和增加职能部门或参谋部门。
除了专业参谋以外，还需增加一般参谋，以便帮助最高主管人员承担指挥、控制和协调这些中心职责，他们不以自己的身份，而只是作为上级的代表来指挥，而且只限于上级决定的范围之内。
5．工作部门化原则。
组织中的各项工作分配给各个部门，可依据以下四种分类方法：（1）依据组织的目标来实行部门化，使各个部门的划分和建立有利于实现组织的统一目标和完成共同的任务。
（2）依据作业来实行部门化，以便在同一部门中从事相同的作业或使用相同的设备。
（3）依据所服务或涉及的人或事来实行部门化。
（4）依据地区来实行部门化。
在实行部门化时，为了取得最大的效率以及有效地实现组织的目标，第一级的部门化，可能按照地区标准；第二级的部门化，可能按照作业标准或其他标准；第三级的部门化，再按照具体情况选择划分的标准。
6．授权原则。
领导者要能够把某些职权授予下级人员。
缺乏恰当授权的勇气和正确地进行授权的能力，是组织失败的最常见原因之一。
授权，是高级专管人员进行有效工作的最重要的条件之一。
7．责权相符原则。
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（1892—1993）管理学家
目 录
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生平经历
著 述
管理七职能论 评 价
生平经历
出身： 1892年生于美国一传教士之家，幼时生活于日本， 深受父母“致力于人类进步”之努力的影响。 教育与求学 ： 神学，政治学，法学。 任职经历： 1.大学教授： 1931-1942年，哥伦比亚大学市政学与公共行政 学教授。 2.漫长的公共服务经历： 在纽约和联邦多个政府部门工作过：
评 价
古利克在行政领域具有杰出地位，被 人们誉为“公共行政的前辈”。
古利克的公共行政学思想在整个西方 行政学的发展过程中占有十分重要的地位， 不仅曾经而且继续对西方国家，尤其是美 国的公共行政产生重要的影响。
主要关注的问题：
公共服务（行政）研究
1.纽约市政研究局的工作：
2.政府调查； 3.公共服务培训学校。
著 述
1935-1937 年： 《行政科学论文集》（与厄威克合著） 《组织理论评论》 《科学、价值观与公共行政》
管理七职能论
计划:为了实现企业所设定的目标而制定出所要做的事的 纲要，以及如何做的方法。 组织：为了实现企业所设定的目标，就必须建立权力的正 式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规 定和协调。 人事：包括有关职工的选择和训练、培养和适当安排等方 面的职能。 指挥：指包括以下各项的一种连续的工作：作出决策；以 各种特殊的和一般的命令和指示使决策具体化；作为企 业的领导者发挥作用，即包括对下属的领导、监督和激 励。
纽约市：
纽约市政研究局局长； 公务员培训学校校长，后来改名为美国公共行政研究所 （也有译为公共行政学院）的所长； 公共行政学院董事会主席； 纽约市宪章修订委员会委员； 纽约市城市规划委员会主席； 纽约市第一任市府主管（城市行政官）。
联邦：
总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问； 商业部人口调查咨询委员会委员； 白宫行政事务助理； 国家资源计划委员会战后项目协调员； 国外救济与复兴行动办公室总部参谋； 联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长； 社会科学研究理事会属谐而步调协同，共 同实现企业的目标，是一种使工作的各个部门互相联系 起来的极为重要的职能。 报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关 正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、 调查和检查而得到有关情报。 预算：包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预 算。