我国政府治理模式变革的方向
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! 沈阳农业大学学报 （社会科学版） ， "##$ % &" ， （(） ’ ： $") % $*" +,-./01 ,2 345/60/7 87.9:-1;-.01 </9=5.>9;6 （ 3,:901 3:95/:5> ?@9;9,/ ） ， "##$ % &"， ’ （( ） ： $") % $*"
［ !］ 织应该是以用户为驱动并且应该是服务性的” 。服务型政府治理视角下视公民为 “ 顾客” ， 借鉴企业界 “顾客
是上帝” 的价值理念， 以最大限度地满足 “顾客” 的需要为己任， 遵循服务导向。 第四， 服务型政府是具有亲民性、 高回应性的政府。服务型政府的本质内涵决定了其必须体现 “ 亲民” 的 特征， 想民众之所想、 急民众之所急， 对民众提出的要求作出迅速地回应。 “强调政府对顾客负责， 建立灵活迅 速的顾客抱怨处理机制和顾客回应系统， 加强政府与顾客之间的信息、 情感等方面的交流与沟通， 可以提高顾
三、 服务行政模式的实践路径
改革开放至今我国总体上处于转型期， 即从计划经济体制转向市场经济体制。由于经济基础决定上层建 筑， 经济体制的转型必然要求对作为上层建筑重要组成部分的政府治理模式加以变革以适应其自身的变化。 其次， 新世纪之初我国已成功加入 ()*， 由于世贸组织的规则主要是针对各成员国政府的， 所以 “ 入世是政府 的入世” “ 入世使政府首当其冲地面临最大的挑战” 已成共识。因而， 我们如何改革传统的政府治理模式以适 应入世带来的挑战、 与世界游戏规则接轨已成为一个现实而又迫切的课题。再次， %+ 世纪六七十年代肇始于 西方国家的政府改革浪潮特别是近年提出的新公共服务理论为我国政府治理模式改革提供了灵感与借鉴。 （一） 树立服务型政府理念 “任何变革都是从理念层面或者说价值层面开始的， 同样， 任何不适应都是从理念层面或者说价值层面开
一、 政府治理模式的发展历程及趋势
迄今为止， 人类社会政治史上， 已发明了统治行政、 管理行政和服务行政共三种政府治理模式。 （一） 统治行政 统治行政模式历时较长， 就人类社会经历的社会形态史而言， 历史上的奴隶社会、 封建社会及资本主义社
［ &］ 会早期至 “政治— — —行政” 二分法被提出之前均可归结为这一模式 。该模式有如下一些特点： 这一时期由于
［ ’］ 控制为核心向以顾客为中心的转变” 。为此， 我国有必要继续推进政府机构改革。&(’" 年至今， 我国已进行
了 ) 次大规模的政府机构改革， 但改革至今仍不彻底， 究其原因在于没有走出管理型政府治理模式的思维框 架， 没有对新形势下政府角色加以科学地定位， 以致于走入 “ 精简— — —膨胀— — —再精简— — —再膨胀” 的怪圈。 因而， 要建立起服务型政府， 机构改革必须在新的政府治理模式视角下进行， 建立以服务为导向的政府机构。 %# 公务员制度改革引进和培养以服务为导向的公务员 $ 首先， 改革当前的公务员考试录用制度， 建立以政 治思想觉悟考核为主兼顾个人能力的考核体系， 将那些服务观念强、 责任心强、 价值取向正的真正适合于从事 公务员职业的优秀人才吸收到公务员队伍中来， 从源头上纯洁公务员队伍； 其次， 在公务员队伍建设环节中， 加 强广大公务员 “为人民服务” 的价值观要求和教育， 强化其服务意识， 使其真正用好手中掌握的权力资源为人 民服好务； 最后， 完善公务员的绩效考核， 变内部考核、 自身考核为社会考核、 人民考核， 变以往单纯的 “ *+,” 考核为经济发展速度、 社会进步幅度、 环境改善力度和人民满意程度的综合考核。 （三） 服务型政府制度建设 &# 完善各项民主制度$ 新一届政府提出 “ 以人为本” 的执政理念， 坚持 “ 以人为本” 核心是坚持 “ 以民为 本” ， 为此， 就要不断完善各项民主制度， 切实把人民置于 “当家作主” 的地位。完善民主制度就要完善党的十 六大所提出的坚持和完善社会主义民主制度的任务， 即 “ 坚持和完善人民代表大会制度、 共产党领导的多党合 作和政治协商制度、 巩固和发展最广泛的爱国统一战线、 全面贯彻党的民族政策、 坚持和完善民族区域自治制
第!卷
府产生的历史渊源， 结合当今时代的主旋律， 我们可以断言： 政府治理模式变革的轨迹必然是由政府发展的 “异化” 走向其本原角色的复归。 随着行政环境的变迁， 传统的政府治理模式在面临日益复杂多变的挑战时弊端百出， 包括发达国家在内的 世界各国政府都在不同程度地转向服务行政。改革开放以来， 我国随着由高度集中的计划经济体制向社会主 义市场经济体制转变的逐步深化， 我国行政改革也迈出了新的步伐， 相继进行了 "#$% 年、 "#$$ 年、 "##& 年和 "##$ 年等四次大的改革， 虽然在一定程度上有力地促进了我国经济、 政治和社会的发展， 但传统的政府治理模 式中的矛盾如政府机构臃肿、 人浮于事、 官僚主义、 贪污腐败、 行政效率低等远未得到有效遏制， 在一定程度上、 在个别领域反有愈演愈烈之势， 这不得不使广大从事政府改革实践及研究的政界、 学界精英对我们过去的改革 之道加以反思， 以重获并保持政府治理的合法性。
［ $］ 客的参与程度， 满足顾客的求知需求、 交往需求、 尊重需求和表现需求， 使顾客获得最大程度的满足。 ”
第五， 服务型政府是负责任的政府。既然服务型政府是以服务为导向的， 势必要求其是一个负责任的政 府。政府必须全心全意为人民服务并承担为民服务失败的责任， 只有负责任的政府才能真正体现出其 “服务 型” 的本质特征。
服 务 型 政 府 ： 我 国 政 府 治 理 模 式 变 革 的 方 向
夏顺利， 魏淑艳#
（ 东北大学 文法学院， 沈阳 &&###( ）
摘要： 从政府治理模式 变迁的视角来探讨当前中国建立 “ 服务型政府” 问题。通过分析政 府治理模 式变革的深 刻背景及 根源， 指 出中国政府治理模式变革的方向是建立 “ 服务型政府” ， 在明确阐述 “ 服务型政 府” 治 理模式的内 涵的基础 上， 提出 了建立 “ 服务 型政府” 的路径。 关键词： 政府 治理模式； 统治行政；管理行政； 服务行政；服务型政府 中图分类号： AB*! 文献标识码： 8! 文章编号： ! &##C % )’&* （"##$ ） #( % #$") % #(
分离出来的那一天起， 便是以提高效率为旨归的， “ 效率导向” 即为管理行政最显著的特征； 就政治职能与行政职 能的关系而言， 从政治的桎梏中解脱出来的行政职能虽难以摆脱政治的影响但更突出自己的使命， 即 “国家意志 的执行” ； 就社会地位而言， 虽然政府由 “统治者” 转变为 “管理者” ， 但仍凌驾于社会之上处于主宰地位； 在公共服 务的提供方面， 政府开始有针对性的对社会的诉求做出回应， 以维持其统治的合法性。 （ 三） 服务行政 根据卢梭等人的观点， 政府的产生源于人民的委托， 即人民将自身的天赋权力委托给特定的人组成政府，
［ "］ 和复杂得多” ， 自此， 行政逐渐从政治领域中分离出来而成为一个独立的领域， 以此为理论根基发展起来的政府
治理模式即为管理行政。 “在古德诺看来， 传统的研究政府及其行政的方法由于过分地关注从政治的视角上来看
［ *］ 问题， 抹杀了政府及其行政运行的特殊性， 不可能导致高效率的行政体制设计。 ” 因而， 自从行政被从政治领域
阶级统治在政治生活中占据主导地位， 因而该模式以维系统治阶级对被统治阶级的永续统治为中心， “ 政治导 向” 是这一模式的根本特征。就政治职能与行政职能的关系而言， 现代意义上的行政职能还处于从属地位， 以 服务于政治为本分； 就社会地位而言， 政府凌驾于社会之上， 处于主宰地位； 在公共服务方面， 政府具有强制性 和被动性， 公民对政府的诉求得不到有效回应。 （二） 管理行政 管理行政模式发轫于 “政治— — —行政” 二分法的提出。&) 世纪末期， 美国政治学家伍德罗 威尔逊指出， “政 治和行政是两种有着明显区别的活动， 行政活动领域是一种事务性的领域， 属于技术范畴， 而政治活动则要重大
收稿日期： !""# $ "% $"& 作者简介： 夏顺利 （ ’()" $ ） ， 男， 东北大学硕士研究生， 从事公共政策和政府改革研究。 # 通讯作者： 魏淑艳 （ ’(%# $ ） ， 女， 东北大学副教授， 博士研究生， 从事公共行政理论和公共政府研究。
来自百度文库 .&+
沈 阳 农 业 大 学 学 报（ 社 会 科 学 版 ）
［ #］ 始的” ， 因而要建立起服务型政府， 我们必须首先树立符合服务型政府治理模式要求的价值理念。
", “ 民本” 理念 - 如前所述， 服务型政府治理模式是以 “ 服务” 为导向的， 其核心就在于 “ 服务” 。但要使政
第! 期
夏顺利等： 服务型政府： 我国政府治理模式变革的方向
)%&
府建立 “ 服务” 的价值取向， 首先必须要求政府确立 “民本” 理念， 即以 “ 公民、 社会和权利” 为本位。只有确立 “民本” 理念， 政府才能自觉转变传统的 “统治者” “管理者” 的角色， 对自身角色加以重新定位， 才能从根本上 建立起服务型政府。 "# “ 法治” 理念 $ 服务型政府模式将政府自身定位为 “服务者” ， 而政府为民服务的一个重要体现就是使公 民的合法权益受到有力保障。传统政府治理模式下政府凌驾于社会之上， 其行为往往具有强制性、 随意性， 政 府自身往往是公民权益的最大侵害者； 而服务型政府治理模式下要求政府树立 “ 法治” 理念， 做到依法行政， 使 政府行为置于法律约束之下， 保护公民的合法权益。 %# “ 有限政府” 理念 $ 当前， 我国市场经济体制已经建立并不断趋于完善， 在这一社会背景下建立服务型 政府治理模式， 要求政府必须树立 “ 有限政府” 的理念。由于市场在资源配置中发挥着基础性作用， 即市场扮 演着 “主角” ， 而政府则应扮演 “配角” ， 为市场机制的充分发挥创造良好的外部条件， 并对市场失灵的领域加以 弥补， 政府应坚持 “有所为和有所不为” 。 （二） 建立服务型政府职能及载体 &# 政府职能改革明确以服务为导向的政府职能$ 历史唯物主义观点认为， 经济基础决定上层建筑。在计 划经济体制下， 政府采取大包大揽的做法， 充当 “全能政府” 的角色； 而市场经济体制下， 市场对资源配置起基 础性作用， 政府应主动退出资源配置的微观领域， 只负责弥补 “ 市场失灵” ， 作市场机制的有效补充， 同时为市 场机制的运行创造良好的外部环境。可见， 政府职能的定位取决于其所处的经济体制环境， 当前我国已初步建 立起社会主义市场经济体制并不断趋于完善， 因而要求政府职能以服务为导向。 "# 政府机构改革建立以服务为导向的政府机构$ “只有首先把结构简化并更有效率， 才能实现由以传统、
第一， 在行政理念上以公民、 社会和权利为本位。传统政府治理模式均以政府自身及其权力为本位， 这种 陈旧的理念与时代的发展、 社会的进步是不相容的。服务型政府治理模式必须主动顺应时代潮流， 反映历史进 步的必然趋势， 树立以公民、 社会和权利为本位的行政理念。 第二， 在角色定位上担当提供公共物品的服务者。在传统政府治理模式中， 政府凌驾于社会之上， 担当的 是 “ 统治者” “ 管理者” 的角色， 处于居高临下的 “ 主人” 地位； 而在服务型政府治理模式下， 政府必须对自身角 色进行重新定位， 由 “统治者” “管理者” 转变为为民众提供公共物品的 “服务者” ， 由 “主人” 转变为 “ 仆人” 。 第三， 服务型政府是以服务为导向的政府。 “最近在实践中对官僚模式的最大概念性的挑战， 就是政府组
［ (］ ［ $］ 充当 “ 国家与主权体间的沟通工具” ， 所以政府 “ 只是主权体的行政执行人而已” 。因而， 追根溯源， 政府的
本原角色即是受人民委托、 服务于人民的服务者。但在历史发展的进程中， 随着政府职能的扩张政府发生了 “异化” ， 传统政府治理模式下的政府及其官僚日益凌驾于社会及人民之上， 由最初的服务者 “异化” 为统治者、 管理者。而在倡导民主公民权的今天， 传统的政府治理模式显然是不合时宜的， 改革是大势所趋。着眼于政
二、 政府行政的内涵及其特征
服务行政的实质是建立服务型政府。服务型政府是指 “ 在公民本位、 社会本位理念指导下， 在整个社会民 主秩序的框架下， 通过法 定程序， 按照 公民意 志组建 起来的 以为公 民服 务为宗 旨并承 担着服 务责任 的政
［ ’］ 府” 。根据服务型政府的内涵， 作为一种政府治理模式其具备如下特征。
［ !］ 织应该是以用户为驱动并且应该是服务性的” 。服务型政府治理视角下视公民为 “ 顾客” ， 借鉴企业界 “顾客
是上帝” 的价值理念， 以最大限度地满足 “顾客” 的需要为己任， 遵循服务导向。 第四， 服务型政府是具有亲民性、 高回应性的政府。服务型政府的本质内涵决定了其必须体现 “ 亲民” 的 特征， 想民众之所想、 急民众之所急， 对民众提出的要求作出迅速地回应。 “强调政府对顾客负责， 建立灵活迅 速的顾客抱怨处理机制和顾客回应系统， 加强政府与顾客之间的信息、 情感等方面的交流与沟通， 可以提高顾
三、 服务行政模式的实践路径
改革开放至今我国总体上处于转型期， 即从计划经济体制转向市场经济体制。由于经济基础决定上层建 筑， 经济体制的转型必然要求对作为上层建筑重要组成部分的政府治理模式加以变革以适应其自身的变化。 其次， 新世纪之初我国已成功加入 ()*， 由于世贸组织的规则主要是针对各成员国政府的， 所以 “ 入世是政府 的入世” “ 入世使政府首当其冲地面临最大的挑战” 已成共识。因而， 我们如何改革传统的政府治理模式以适 应入世带来的挑战、 与世界游戏规则接轨已成为一个现实而又迫切的课题。再次， %+ 世纪六七十年代肇始于 西方国家的政府改革浪潮特别是近年提出的新公共服务理论为我国政府治理模式改革提供了灵感与借鉴。 （一） 树立服务型政府理念 “任何变革都是从理念层面或者说价值层面开始的， 同样， 任何不适应都是从理念层面或者说价值层面开
一、 政府治理模式的发展历程及趋势
迄今为止， 人类社会政治史上， 已发明了统治行政、 管理行政和服务行政共三种政府治理模式。 （一） 统治行政 统治行政模式历时较长， 就人类社会经历的社会形态史而言， 历史上的奴隶社会、 封建社会及资本主义社
［ &］ 会早期至 “政治— — —行政” 二分法被提出之前均可归结为这一模式 。该模式有如下一些特点： 这一时期由于
［ ’］ 控制为核心向以顾客为中心的转变” 。为此， 我国有必要继续推进政府机构改革。&(’" 年至今， 我国已进行
了 ) 次大规模的政府机构改革， 但改革至今仍不彻底， 究其原因在于没有走出管理型政府治理模式的思维框 架， 没有对新形势下政府角色加以科学地定位， 以致于走入 “ 精简— — —膨胀— — —再精简— — —再膨胀” 的怪圈。 因而， 要建立起服务型政府， 机构改革必须在新的政府治理模式视角下进行， 建立以服务为导向的政府机构。 %# 公务员制度改革引进和培养以服务为导向的公务员 $ 首先， 改革当前的公务员考试录用制度， 建立以政 治思想觉悟考核为主兼顾个人能力的考核体系， 将那些服务观念强、 责任心强、 价值取向正的真正适合于从事 公务员职业的优秀人才吸收到公务员队伍中来， 从源头上纯洁公务员队伍； 其次， 在公务员队伍建设环节中， 加 强广大公务员 “为人民服务” 的价值观要求和教育， 强化其服务意识， 使其真正用好手中掌握的权力资源为人 民服好务； 最后， 完善公务员的绩效考核， 变内部考核、 自身考核为社会考核、 人民考核， 变以往单纯的 “ *+,” 考核为经济发展速度、 社会进步幅度、 环境改善力度和人民满意程度的综合考核。 （三） 服务型政府制度建设 &# 完善各项民主制度$ 新一届政府提出 “ 以人为本” 的执政理念， 坚持 “ 以人为本” 核心是坚持 “ 以民为 本” ， 为此， 就要不断完善各项民主制度， 切实把人民置于 “当家作主” 的地位。完善民主制度就要完善党的十 六大所提出的坚持和完善社会主义民主制度的任务， 即 “ 坚持和完善人民代表大会制度、 共产党领导的多党合 作和政治协商制度、 巩固和发展最广泛的爱国统一战线、 全面贯彻党的民族政策、 坚持和完善民族区域自治制
第!卷
府产生的历史渊源， 结合当今时代的主旋律， 我们可以断言： 政府治理模式变革的轨迹必然是由政府发展的 “异化” 走向其本原角色的复归。 随着行政环境的变迁， 传统的政府治理模式在面临日益复杂多变的挑战时弊端百出， 包括发达国家在内的 世界各国政府都在不同程度地转向服务行政。改革开放以来， 我国随着由高度集中的计划经济体制向社会主 义市场经济体制转变的逐步深化， 我国行政改革也迈出了新的步伐， 相继进行了 "#$% 年、 "#$$ 年、 "##& 年和 "##$ 年等四次大的改革， 虽然在一定程度上有力地促进了我国经济、 政治和社会的发展， 但传统的政府治理模 式中的矛盾如政府机构臃肿、 人浮于事、 官僚主义、 贪污腐败、 行政效率低等远未得到有效遏制， 在一定程度上、 在个别领域反有愈演愈烈之势， 这不得不使广大从事政府改革实践及研究的政界、 学界精英对我们过去的改革 之道加以反思， 以重获并保持政府治理的合法性。
［ $］ 客的参与程度， 满足顾客的求知需求、 交往需求、 尊重需求和表现需求， 使顾客获得最大程度的满足。 ”
第五， 服务型政府是负责任的政府。既然服务型政府是以服务为导向的， 势必要求其是一个负责任的政 府。政府必须全心全意为人民服务并承担为民服务失败的责任， 只有负责任的政府才能真正体现出其 “服务 型” 的本质特征。
服 务 型 政 府 ： 我 国 政 府 治 理 模 式 变 革 的 方 向
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（ 东北大学 文法学院， 沈阳 &&###( ）
摘要： 从政府治理模式 变迁的视角来探讨当前中国建立 “ 服务型政府” 问题。通过分析政 府治理模 式变革的深 刻背景及 根源， 指 出中国政府治理模式变革的方向是建立 “ 服务型政府” ， 在明确阐述 “ 服务型政 府” 治 理模式的内 涵的基础 上， 提出 了建立 “ 服务 型政府” 的路径。 关键词： 政府 治理模式； 统治行政；管理行政； 服务行政；服务型政府 中图分类号： AB*! 文献标识码： 8! 文章编号： ! &##C % )’&* （"##$ ） #( % #$") % #(
分离出来的那一天起， 便是以提高效率为旨归的， “ 效率导向” 即为管理行政最显著的特征； 就政治职能与行政职 能的关系而言， 从政治的桎梏中解脱出来的行政职能虽难以摆脱政治的影响但更突出自己的使命， 即 “国家意志 的执行” ； 就社会地位而言， 虽然政府由 “统治者” 转变为 “管理者” ， 但仍凌驾于社会之上处于主宰地位； 在公共服 务的提供方面， 政府开始有针对性的对社会的诉求做出回应， 以维持其统治的合法性。 （ 三） 服务行政 根据卢梭等人的观点， 政府的产生源于人民的委托， 即人民将自身的天赋权力委托给特定的人组成政府，
［ "］ 和复杂得多” ， 自此， 行政逐渐从政治领域中分离出来而成为一个独立的领域， 以此为理论根基发展起来的政府
治理模式即为管理行政。 “在古德诺看来， 传统的研究政府及其行政的方法由于过分地关注从政治的视角上来看
［ *］ 问题， 抹杀了政府及其行政运行的特殊性， 不可能导致高效率的行政体制设计。 ” 因而， 自从行政被从政治领域
阶级统治在政治生活中占据主导地位， 因而该模式以维系统治阶级对被统治阶级的永续统治为中心， “ 政治导 向” 是这一模式的根本特征。就政治职能与行政职能的关系而言， 现代意义上的行政职能还处于从属地位， 以 服务于政治为本分； 就社会地位而言， 政府凌驾于社会之上， 处于主宰地位； 在公共服务方面， 政府具有强制性 和被动性， 公民对政府的诉求得不到有效回应。 （二） 管理行政 管理行政模式发轫于 “政治— — —行政” 二分法的提出。&) 世纪末期， 美国政治学家伍德罗 威尔逊指出， “政 治和行政是两种有着明显区别的活动， 行政活动领域是一种事务性的领域， 属于技术范畴， 而政治活动则要重大
收稿日期： !""# $ "% $"& 作者简介： 夏顺利 （ ’()" $ ） ， 男， 东北大学硕士研究生， 从事公共政策和政府改革研究。 # 通讯作者： 魏淑艳 （ ’(%# $ ） ， 女， 东北大学副教授， 博士研究生， 从事公共行政理论和公共政府研究。
来自百度文库 .&+
沈 阳 农 业 大 学 学 报（ 社 会 科 学 版 ）
［ #］ 始的” ， 因而要建立起服务型政府， 我们必须首先树立符合服务型政府治理模式要求的价值理念。
", “ 民本” 理念 - 如前所述， 服务型政府治理模式是以 “ 服务” 为导向的， 其核心就在于 “ 服务” 。但要使政
第! 期
夏顺利等： 服务型政府： 我国政府治理模式变革的方向
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府建立 “ 服务” 的价值取向， 首先必须要求政府确立 “民本” 理念， 即以 “ 公民、 社会和权利” 为本位。只有确立 “民本” 理念， 政府才能自觉转变传统的 “统治者” “管理者” 的角色， 对自身角色加以重新定位， 才能从根本上 建立起服务型政府。 "# “ 法治” 理念 $ 服务型政府模式将政府自身定位为 “服务者” ， 而政府为民服务的一个重要体现就是使公 民的合法权益受到有力保障。传统政府治理模式下政府凌驾于社会之上， 其行为往往具有强制性、 随意性， 政 府自身往往是公民权益的最大侵害者； 而服务型政府治理模式下要求政府树立 “ 法治” 理念， 做到依法行政， 使 政府行为置于法律约束之下， 保护公民的合法权益。 %# “ 有限政府” 理念 $ 当前， 我国市场经济体制已经建立并不断趋于完善， 在这一社会背景下建立服务型 政府治理模式， 要求政府必须树立 “ 有限政府” 的理念。由于市场在资源配置中发挥着基础性作用， 即市场扮 演着 “主角” ， 而政府则应扮演 “配角” ， 为市场机制的充分发挥创造良好的外部条件， 并对市场失灵的领域加以 弥补， 政府应坚持 “有所为和有所不为” 。 （二） 建立服务型政府职能及载体 &# 政府职能改革明确以服务为导向的政府职能$ 历史唯物主义观点认为， 经济基础决定上层建筑。在计 划经济体制下， 政府采取大包大揽的做法， 充当 “全能政府” 的角色； 而市场经济体制下， 市场对资源配置起基 础性作用， 政府应主动退出资源配置的微观领域， 只负责弥补 “ 市场失灵” ， 作市场机制的有效补充， 同时为市 场机制的运行创造良好的外部环境。可见， 政府职能的定位取决于其所处的经济体制环境， 当前我国已初步建 立起社会主义市场经济体制并不断趋于完善， 因而要求政府职能以服务为导向。 "# 政府机构改革建立以服务为导向的政府机构$ “只有首先把结构简化并更有效率， 才能实现由以传统、
第一， 在行政理念上以公民、 社会和权利为本位。传统政府治理模式均以政府自身及其权力为本位， 这种 陈旧的理念与时代的发展、 社会的进步是不相容的。服务型政府治理模式必须主动顺应时代潮流， 反映历史进 步的必然趋势， 树立以公民、 社会和权利为本位的行政理念。 第二， 在角色定位上担当提供公共物品的服务者。在传统政府治理模式中， 政府凌驾于社会之上， 担当的 是 “ 统治者” “ 管理者” 的角色， 处于居高临下的 “ 主人” 地位； 而在服务型政府治理模式下， 政府必须对自身角 色进行重新定位， 由 “统治者” “管理者” 转变为为民众提供公共物品的 “服务者” ， 由 “主人” 转变为 “ 仆人” 。 第三， 服务型政府是以服务为导向的政府。 “最近在实践中对官僚模式的最大概念性的挑战， 就是政府组
［ (］ ［ $］ 充当 “ 国家与主权体间的沟通工具” ， 所以政府 “ 只是主权体的行政执行人而已” 。因而， 追根溯源， 政府的
本原角色即是受人民委托、 服务于人民的服务者。但在历史发展的进程中， 随着政府职能的扩张政府发生了 “异化” ， 传统政府治理模式下的政府及其官僚日益凌驾于社会及人民之上， 由最初的服务者 “异化” 为统治者、 管理者。而在倡导民主公民权的今天， 传统的政府治理模式显然是不合时宜的， 改革是大势所趋。着眼于政
二、 政府行政的内涵及其特征
服务行政的实质是建立服务型政府。服务型政府是指 “ 在公民本位、 社会本位理念指导下， 在整个社会民 主秩序的框架下， 通过法 定程序， 按照 公民意 志组建 起来的 以为公 民服 务为宗 旨并承 担着服 务责任 的政
［ ’］ 府” 。根据服务型政府的内涵， 作为一种政府治理模式其具备如下特征。