中国古代监察制度历史沿革

中国古代监察制度历史沿革、特征及借鉴意义

摘要：我国古代的监察制度，大致经历了先秦萌芽期、秦汉形成期、魏晋至隋唐发展期及宋元明清完备期四个阶段。通过总结古代监察制度的历史沿革以及基本特征，在反思、评价古代行政监察制度的基础上，借鉴其经验，对于完善和发展我国当代行政监察制度具有重要的意义。

关键词：监察制度谏官制度行政监察制度建设

治国先治史，治史先治官。我国古代的权力结构是沿着集权于中央，集权于皇帝的轨道发展的，并且不断强化。以皇权为核心的封建专制主义的中央集权制度之所以建立并不断强化，这有赖于统一的官僚机构的支持，官僚机构是推动国家机器运转，实施治国理政驭民的物质力量，因此治官，具有同等重要的意义。要治官就必须监督官员，要监督官员就需要法律，行政监察制度随之产生和发展。

一、我国古代监察制度的发展

一般而言，中国古代以与时纠弹和言官谏诤为主要形式的行政监察制度经历了萌芽、创立、发展、完善四个阶段。

（一）萌芽阶段-先秦时期

一般认为，先秦时期即我国古代监察制度的萌芽期。到殷商之时，已经出现了专门治官的"官刑"。早在夏、商、周时期，统治者已经认识到了对国家各级官吏进行监察的必要性，并且有了监察的活动。春秋战国时期统治者进一步

加强监察职能，其重要表现就是记事与纠察的职能同时集中于御史一职。上述这些都为后世监察制度的形成奠定了坚实的基础。

（二）创立阶段-秦汉时期

秦汉是中国古代行政监察制度确立及行程时期。秦始皇灭六国一统天下后，在中央设监察长官为御史大夫。"御史大夫，位上卿，掌副丞相"，也就是说是御史大夫首要职责是监督和牵制丞相，辅佐丞相治理天下和监督各级官员。丞相司直可以监察御史大夫，是平行于御史府的另一监察系统。御史大夫下有御史中丞，专掌纠劾。汉成帝时期监察一职由御史中丞职掌。汉光武帝改御史府为御史台。汉武帝置丞相司直接兼理监察。秦首创御史监郡制度，加强中央对地方郡县机构的监察。地方监察相对于中央亦出现两个系统：监察御史和丞相史。同时郡置督邮，负责对县级官员监察，在县设廷椽，负责对乡级官员监察，地方监察制度日益完善。汉武帝时期在地方设置刺史一职，刺史"奉诏条察州"，具有独立监察权利。

（三）发展阶段-魏晋至隋唐时期

魏晋南北朝时期御史台成为由皇帝领导的独立的监察机构，其主要长官御史中丞承担监察职责。谏官组织开始出现并呈规范化发展。隋唐时期的御史台具有高于其他府衙的显赫地位，史台分为三院，形成一台三院，组织机构更

为严密，分工更为明确，独立的监察体制。御史台在权力的行使上基本实行直接向皇帝负责的垂直领导制。唐代谏官系统日趋完善，形成台谏并立的格局，谏官主要负责对皇帝的进谏和监察，使皇帝行使权力受到了一定的制约。此外，唐玄宗开元年间编纂的我国封建社会第一部行政法典《大唐六典》对监察机构御史台的人员编制、官员品级、地位、职责、权限及工作程序等方面作了明确具体的法律规定，使我国封建监察制度进一步法制化、规范化，对后世产生了深远影响②。

（四）完善阶段-宋元明清时期

宋朝监察机构基本承袭唐制，中央御史台与谏院并设。御史台掌纠察官邪，肃正纲纪。大事则廷辩，小事则奏弹。元朝不设谏官，其职能由御史兼任，御史台、中书省、枢密院成为互不统属、地位并重的中央三大机关。明朝谏官的职能由六科给事中取代，即在吏、户、礼、兵、刑、工六部中各置给事中1人，左右给事中各1人，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。清袭明制，中央监察机构仍是都察院与六科机构分置，地方监察制度仍沿用明制。都察院统领15道监察御史（清末增至22道）分察地方，并分工稽察中央各部、院衙门。雍正年间，清廷取消了六科给事中执掌的封驳权，至此科道完全合一，都察院的监察职能进一步加强。清政府还以皇帝的名义制定了我

国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密③。

二、中国古代监察制度的特征

纵观中国古代监察制度的嬗变历程，可以看出它具有以下主要特征：

（一）监察机构逐步独立化

中国古代的监察机构亦由最初的监察行政合议到逐步走向独立。秦汉时期，由于封建监察制度尚处于创建和形成过程中，监察机构及其职权的行使只是相对独立，由位次于丞相的御史大夫一身二任，在隶属关系上多少受到丞相统制。东汉设立了专门的监督建构，但监察机构只具有相对独立的监察权。至唐代，监察机构不仅独立，而且更加健全。中央御史台下设台院、殿院和察院，分工监察，自成系统。元代的御史台与中书省、枢密院三权分制，地位并重，鼎足而立。明代建立了只对皇上负责的、不附属于任何机关的六科给事中，监察六部官员。而清代的都察院无论在地位上还是在职权上，都超过了前代。此外，监察机构实行垂直于中央领导，不隶属于地方衙门，排除了同级或者上级长官的干扰，确保其能独立行使监督权。

（二）监察官员选任严格化

为了保证监察官员的素质，我国古代监察官员的选拔与任用上其标准均严于一般官员，历代都非常重视德、才、

识三方面的考察。不仅要求监察官员必须具有清廉耿直、刚正不阿、敢谏敢言等品格，而且要求监察官员具有较高的文化水平。此外还要求监察官员有丰富的从政经历和治政能力。并且在任职制度上实行了科学的回避制度。汉代规定自身本籍，婚姻之家的对方之籍及两州人士的对方之籍互换换籍为官，不得相互异地从监。

（三）监察方式多样化

有着严密的监察组织，在中央既有国家最高监察领导机构，在其部院设有部门监察机关；在地方既有垂直于中央领导的地方独立监察机构，亦有遣使监察，还有地方行政衙门对下属的分级监察。多数朝代设立了系统的互察和反监互察机制。互察机制则主要是监察系统内部各监察机构和监察人员之间的相互检举纠劾。反监机制主要是指监察系统以外的官员对监察机构和监察官员的纠举弹劾。宋代还专门制定了《诸路监司互察法》，反监互察机制使各级监察机构和监察官员既是监察的主体，亦是被监察的对象。（四）监察制度法律化。

中国古代重视监察法规的建设，这些监察法律详细地规定了监察机构的设置、监察制度的构建、监察活动的合法性以及监察官吏的职责与纪律等。汉初制定的《监御史九条》是监御史监察地方官吏的法律依据。汉武帝时期制定的《六条问事》是我国第一部地方监察法规，对我国的监察制度有