中国古代监察制度历史沿革

中国古代监察制度历史沿革、特征及借鉴意义摘要：我国古代的监察制度，大致经历了先秦萌芽期、秦汉形成期、魏晋至隋唐发展期及宋元明清完备期四个阶段。

通过总结古代监察制度的历史沿革以及基本特征，在反思、评价古代行政监察制度的基础上，借鉴其经验，对于完善和发展我国当代行政监察制度具有重要的意义。

关键词：监察制度谏官制度行政监察制度建设治国先治史，治史先治官。

我国古代的权力结构是沿着集权于中央，集权于皇帝的轨道发展的，并且不断强化。

以皇权为核心的封建专制主义的中央集权制度之所以建立并不断强化，这有赖于统一的官僚机构的支持，官僚机构是推动国家机器运转，实施治国理政驭民的物质力量，因此治官，具有同等重要的意义。

要治官就必须监督官员，要监督官员就需要法律，行政监察制度随之产生和发展。

一、我国古代监察制度的发展一般而言，中国古代以与时纠弹和言官谏诤为主要形式的行政监察制度经历了萌芽、创立、发展、完善四个阶段。

（一）萌芽阶段-先秦时期一般认为，先秦时期即我国古代监察制度的萌芽期。

到殷商之时，已经出现了专门治官的"官刑"。

早在夏、商、周时期，统治者已经认识到了对国家各级官吏进行监察的必要性，并且有了监察的活动。

春秋战国时期统治者进一步加强监察职能，其重要表现就是记事与纠察的职能同时集中于御史一职。

上述这些都为后世监察制度的形成奠定了坚实的基础。

（二）创立阶段-秦汉时期秦汉是中国古代行政监察制度确立及行程时期。

秦始皇灭六国一统天下后，在中央设监察长官为御史大夫。

"御史大夫，位上卿，掌副丞相"，也就是说是御史大夫首要职责是监督和牵制丞相，辅佐丞相治理天下和监督各级官员。

丞相司直可以监察御史大夫，是平行于御史府的另一监察系统。

御史大夫下有御史中丞，专掌纠劾。

汉成帝时期监察一职由御史中丞职掌。

汉光武帝改御史府为御史台。

汉武帝置丞相司直接兼理监察。

秦首创御史监郡制度，加强中央对地方郡县机构的监察。

地方监察相对于中央亦出现两个系统：监察御史和丞相史。

同时郡置督邮，负责对县级官员监察，在县设廷椽，负责对乡级官员监察，地方监察制度日益完善。

汉武帝时期在地方设置刺史一职，刺史"奉诏条察州"，具有独立监察权利。

（三）发展阶段-魏晋至隋唐时期魏晋南北朝时期御史台成为由皇帝领导的独立的监察机构，其主要长官御史中丞承担监察职责。

谏官组织开始出现并呈规范化发展。

隋唐时期的御史台具有高于其他府衙的显赫地位，史台分为三院，形成一台三院，组织机构更为严密，分工更为明确，独立的监察体制。

御史台在权力的行使上基本实行直接向皇帝负责的垂直领导制。

唐代谏官系统日趋完善，形成台谏并立的格局，谏官主要负责对皇帝的进谏和监察，使皇帝行使权力受到了一定的制约。

此外，唐玄宗开元年间编纂的我国封建社会第一部行政法典《大唐六典》对监察机构御史台的人员编制、官员品级、地位、职责、权限及工作程序等方面作了明确具体的法律规定，使我国封建监察制度进一步法制化、规范化，对后世产生了深远影响②。

（四）完善阶段-宋元明清时期宋朝监察机构基本承袭唐制，中央御史台与谏院并设。

御史台掌纠察官邪，肃正纲纪。

大事则廷辩，小事则奏弹。

元朝不设谏官，其职能由御史兼任，御史台、中书省、枢密院成为互不统属、地位并重的中央三大机关。

明朝谏官的职能由六科给事中取代，即在吏、户、礼、兵、刑、工六部中各置给事中1人，左右给事中各1人，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。

清袭明制，中央监察机构仍是都察院与六科机构分置，地方监察制度仍沿用明制。

都察院统领15道监察御史（清末增至22道）分察地方，并分工稽察中央各部、院衙门。

雍正年间，清廷取消了六科给事中执掌的封驳权，至此科道完全合一，都察院的监察职能进一步加强。

清政府还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。

至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密③。

二、中国古代监察制度的特征纵观中国古代监察制度的嬗变历程，可以看出它具有以下主要特征：（一）监察机构逐步独立化中国古代的监察机构亦由最初的监察行政合议到逐步走向独立。

秦汉时期，由于封建监察制度尚处于创建和形成过程中，监察机构及其职权的行使只是相对独立，由位次于丞相的御史大夫一身二任，在隶属关系上多少受到丞相统制。

东汉设立了专门的监督建构，但监察机构只具有相对独立的监察权。

至唐代，监察机构不仅独立，而且更加健全。

中央御史台下设台院、殿院和察院，分工监察，自成系统。

元代的御史台与中书省、枢密院三权分制，地位并重，鼎足而立。

明代建立了只对皇上负责的、不附属于任何机关的六科给事中，监察六部官员。

而清代的都察院无论在地位上还是在职权上，都超过了前代。

此外，监察机构实行垂直于中央领导，不隶属于地方衙门，排除了同级或者上级长官的干扰，确保其能独立行使监督权。

（二）监察官员选任严格化为了保证监察官员的素质，我国古代监察官员的选拔与任用上其标准均严于一般官员，历代都非常重视德、才、识三方面的考察。

不仅要求监察官员必须具有清廉耿直、刚正不阿、敢谏敢言等品格，而且要求监察官员具有较高的文化水平。

此外还要求监察官员有丰富的从政经历和治政能力。

并且在任职制度上实行了科学的回避制度。

汉代规定自身本籍，婚姻之家的对方之籍及两州人士的对方之籍互换换籍为官，不得相互异地从监。

（三）监察方式多样化有着严密的监察组织，在中央既有国家最高监察领导机构，在其部院设有部门监察机关；在地方既有垂直于中央领导的地方独立监察机构，亦有遣使监察，还有地方行政衙门对下属的分级监察。

多数朝代设立了系统的互察和反监互察机制。

互察机制则主要是监察系统内部各监察机构和监察人员之间的相互检举纠劾。

反监机制主要是指监察系统以外的官员对监察机构和监察官员的纠举弹劾。

宋代还专门制定了《诸路监司互察法》，反监互察机制使各级监察机构和监察官员既是监察的主体，亦是被监察的对象。

（四）监察制度法律化。

中国古代重视监察法规的建设，这些监察法律详细地规定了监察机构的设置、监察制度的构建、监察活动的合法性以及监察官吏的职责与纪律等。

汉初制定的《监御史九条》是监御史监察地方官吏的法律依据。

汉武帝时期制定的《六条问事》是我国第一部地方监察法规，对我国的监察制度有深远的影响。

唐玄宗时期制定的专门的监察法《监察六条》将封建社会的监察法提高到一个新的水平。

宋朝颁布的《诸路监司互察法》规定监司之间或监司与属官之间，有相互监督、的权力，发现有违纪违法者可以相互举报。

《宪纲事类》对监察官员的地位、选用、职权范围做出了具体的规定。

清代的《钦定台规》是独立的监察法典，其涉及内容广泛，严密，成为了历代监察法规的集大成之作。

监察活动日益法律化、规范化，有助于监察机构正确、合法地行使职权。

三、中国古代监察制度的借鉴对于我国古代监察制度监察，要用辩证的、历史的具体的观点去看待，虽然其中很大部分被打上了"专制"和"人治"的烙印。

但不能忽视的是我国古代行政监察制度历史悠久，体制完备，其中许多制度都闪烁着智慧的光芒，在现阶段依然应当而且能够为我们所借鉴：（一）独立、权威的监察体制为了保证政治稳定和维护皇权，建立中央独立、垂直领导的监督体制，中央监察机构直接对皇帝负责，不受其他部门的制约。

同时我国古代只有在府县以上的层级才设立监察机构，这保证了监督的权威性，使监督免受地方的干扰，从而保证了监察机关的独立性和权威性，以实现对各级官员的有效监督。

（二）科学的选任制度监察是特殊之任，封建历代均极重视台谏官选拔与考核。

在选拔上，"极清华之选"，官僚队伍最优秀的人才才可成为监察官，古代监察制度都规定了比一般官员更为严格的选任制度。

（三）事前监督机制中国古代谏官封驳和谏诤是在国家政令实施之前进行审查，是对皇帝决策权的监督，在性质上属于事前监督。

从而使监察关口前移，提前介入决策环节，做到及时纠偏，过程监控。

（四）严密的反监察机制建立上下级互查的监督体制，不受监督的权力必然导致腐败，建立互督互纠的监督体制，让监督机关及其官吏互相监督，互相制约，可以保证监督机关及其官吏的纯洁性，防止他们滥用权力，督促其尽职尽责。

中国土地制度沿革史中国从周之后开始进入封建社会，标志就是以西周初期的“王侯分封制”和“井田制”为基础的政治与经济制度，土地制度基本是封建的国家所有制，所谓“普天之下，莫非王土,率土之滨，莫非王臣”，即此鲜明例证。

从鲁国初税亩改革开始，中国历史上出现了后来延续2000多年的私人土地所有制度，这是战后之后中国封建专制社会的基本经济制度。

1、从鲁国初税亩制度、商鞅变法等系列土地制度改革开始，确立了土地私人占有制度，加上土地的自由买卖制度，新兴地主崛起，开辟了中国封建专制社会的新时代。

2、秦确立土地私有,开始按亩纳税；汉代确立土地私有，由按亩纳租税到按人丁负担赋役，基本是以税人为主，人身控制严格。

分封王族豪强兼并土地，皇帝打击均分、休养生息；三国的军屯开辟了屯田土地制度国有的新篇章；3、北魏到隋唐时期（孝文帝改革──780年），封建土地国有制，开始以人丁为主负担均田制、租庸调制（庸在隋出现，唐朝取消年龄限制，保证了农民的劳动时间）、府兵制。

均田制、租庸调制、府兵制是隋唐时期三位一体的土地制度。

由于土地私有制→地主追求土地的欲望增强，地主进行土地兼并→国有土地大量流失造成土地地主私有的既成事实（均田制彻底崩溃，租庸调制无法实施）。

公元780年，唐宰相杨炎实行两税法（户税和地税、时间固定、人身控制松弛）。

推动专制的土地私有大量出现，地主在大规模的庄园中实行分工合作的劳动，有利于专制经济发展。

两税法实际上是在国家承认地主土地兼并的前提下，依据土地资产向地主征税，性质上属于地主利益的再分配，是生产关系的局部调整。

4、北宋王安石变法。

方田均税法，募役法是对“庸”的继承和发展，即使地主和官僚也不例外。

方田均税法是对两税法税地的继承。

这些保证了农民的生产时间，增加了国家的财政收入。

5、明朝张居正的一条鞭。

赋役合并、将田赋、徭役、杂役分摊在田亩上，即役归于地、量地计丁、计亩征收、折银征收。

说明了封建国家重视土地的程度已经大大超过了重视人口。

而折银征收适应了商品经济发展的需要，有利于农业商品化和资本主义萌芽的产生和发展。

6、清朝的摊丁入亩。

雍正帝在以康熙五十年的人丁数为固定丁数的基础上，推行“摊丁入亩”的办法，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，彻底解决就丁、田并征的双轨制征税形式，从而完成了自唐代两税法以来我国封建赋役制改革──并役于赋、人头税归于土地税的历史进程。

这样，封建国家对农民的人身控制进一步松弛，调动了农民生产的积极性，阶级矛盾暂时得到了缓和，促进康乾时期经济的较快发展；隐蔽人口的现象也逐渐减少，促进了我国人口增长。