治理理论和新公共管理

治理理论

编辑本段一、治理的定义

随着全球对公共治理的关注变得更为广泛和日益重要，对于这一概念的界定出现了多种说法，直到现在治理仍是一个相对模糊和复杂的概念。“治理”被定义为多种，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”，如“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的的总和，如“确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序，这些定义有助于我们更加明确治理这一概念的内涵。然而，鉴于关系概念的性质，“治理”永远不可能被定义成一个具有普遍有效性的通用方式。

编辑本段二、治理理论的演化及主要特征

对治理的关注，是随着全球化进程的发展和新公共管理不能有效解释当代公共决策的更加复杂和动态的过程而不断向前的。两个最早的表现是20世纪80年代初的“地方治理”和产生于80年代后期的“公司治理”运动。截至20世纪90年代，这些不同的概念整合成一个更广泛的概念“公共治理”，它把单独的公共机构的公司治理与政策网络联系起来，通常涵括了公共部门的各个层级。

治理的特征大部分学者比较趋同，概括起来如下：

1.治理主体的多元化。

2.主体间责任界限的模糊性。

3.主体间权力的互相依赖性和互动性。

4.自主自治的网络体系的建立。

5.政府作用范围及方式的重新界定。

总之，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念。

编辑本段三、治理理论的失效

治理理论可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它也内在地存在着许多局限。

Bob Jessop将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。一是合作与竞争的矛盾，二是开放与封闭的矛盾，三是治理性与灵活性的矛盾，四是责任与效率的矛盾。

在90年代的发展问题的辩论中，“治理”概念之发挥核心作用最后还有一个特别重要的属于全球化和跨国组织的领域。这种治理理论或者说是全球治理理论削弱了国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作

用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政提供理论上的支持。所以，对于这一危险倾向，我们必须给予高度的警惕。

编辑本段四、当前治理理论的应用

针对如何克服治理的失效，不少学者和国际组织提出了“善治”(good governance)概念。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征在于是政府与公民对公共生活的合作管理。它强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。

善政被普遍认为是减缓贫困的一个关键因素(世界银行，2001)。西方学者Grindle认为，对许多发展中国家的具有改革思想的公民，以及国际发展社会的学者和从业人员来说，善政不仅已经成为减少贫困的当务之急，也已成为发展的当务之急。在他的文章中，向我们展示了详细的善治议程。

从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须有所鉴别。尽管如此，治理理论对我国的政府体制改革仍然具有极其重要的启示意义。

编辑本段五、治理理论对我国行政改革的启示

治理理论要想在中国实现其善治的目标，除去其本身理论的不足，同时还要受到我国现有国情的影响。中国传统政治文化根深蒂固，官本位思想严重，全能政府色彩浓重，较少采取合作、互动的方式。同时，中国民间组织对政府的依赖性较强，政治参与意识和能力较弱。但是治理理论提出的“善治”模式，从某种角度讲可以成为中国政府改革的参照。

1.转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念。治理理论强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用。

2.充分发挥党组织和人大、政协的整合、启蒙作用，增强治理能力。党的组织、人大、政协是我国政治体制中的一大特色。首先是党的角色和职能的转变，从行政主体的二元结构中撤出，专门从事对政府权力的控制、监督和调节。其次，人民代表大会是我国的权力机关，我国这种议行合一的结构决定了人大是政府与公民社会之间的一座桥梁，既能整合民意，又能监督政府。再次，政协发挥着政治协商和民主监督的作用，其成员是我

国当前公民社会中最有影响力的组成部分，大多数人拥有较高的科学文化水平和参政议政能力，能够了解民情反映民意，有利于政策的科学性和回应性。但现实中人大、政协的作用往往流于形式，因此充分发挥人大、政协的作用，对市民社会的发展和政府与市民社会两者关系的整合将起到巨大的推动作用。

3.建立政府与公民之间的合作与互动关系，促进公民社会成长。需要政府必须坚持执政为民的理念，以建立民主政府为目标，大力发展和推进政务公开，拓展渠道，使公民更便利更直接地表达自己的意愿，影响政策的制定和执行。其中，重视教育，提高公民的素质也是促进公民参与的一条重要途径。

4.培育和完善独立性强的民间组织。我国的民间组织对政府依赖性太强，要逐步授权给民间组织，使之摆脱政府的主导，充分发挥应有的作用。同时，要用法律对其进行制约，提高自治与自律能力，建立政府与社会的相互协作的互动关系。

善治的出现和发展在当今的发达国家显得很缓慢，往往是几代人才能实现。在这种情况下，我们必须准备好面对长期的、缓慢的、可逆的、令人沮丧的道路来通向更好绩效的政府。

新公共管理理论

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新公共管理（new public management,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。

目录

新公共管理理论

新公共管理理论产生的历史背景

新公共管理理论形成与发展

新公共管理理论的七大要点

新公共管理理论的基本内容

新公共管理理论的影响

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编辑本段新公共管理理论

新公共管理理论概念

20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。人们普遍认为，区别于传统公共行政典范的、新的公共管理模式正在出现。赫克谢尔（C.Heckscher）指出，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁[1]。而巴扎雷（Michael Barzelay）说，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同[2]。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式[3]。胡德（Christopher Hood）把西方国家的政府改革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理典范[4]。“新公共管理”实践催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式。这就是新公共管理理论。

编辑本段新公共管理理论产生的历史背景

自上世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多年，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度。上世纪六七十年代以来，经济滞胀、政府扩大支出产生高税收、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态变革。人们开始从政治上批判“福利国家”的政策基础，主张以自由市场、个人责任、个人主义来重塑国家和社会。

在意识形态上崛起的“新右派”思想，主要来源于自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学。它强调自由市场的价值，批评政府干预的弊端，主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排。它认为国家和政府作为非市场力量，会扭曲社会资源的有效配置。高税收将资源从“创造财富”的私营部门转移到“消费财富”的公共部门，妨碍经济增长和削减社会福利。只有让市场进行资源的最佳配置，让消费者和生产者决定福利的供给和需求，才能促进社会和经济的繁荣。于是，市场化成为政府改革的必然选择。公共企业的私营化、公共服务的市场