国外社会救助制度简述

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１９６５年美国出版的《社会工作百科全书》曾述，“社会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予生活上的扶助，是在整个社会保障制度体系中，最富弹性而不受拘束的一种计划”。社会救助制度是整个社会保障体系中最基本的救助制度，在社会保障制度中起着“保底”的作用，具有不可替代的地位。

■　立法情况

任何一项制度的顺利推行和实施，都离不开法律的保障。国外许多社会救助十分完善的国家，都相应建立了比较完善的法律制度。可以说，立法的完善是社会救助工作的根本保证。

如英国早在１６０１年颁布了具有历史意义的《济贫法》，对贫困群体和收入低于最低工资标准的工人予以津贴补助。１８３４年又制定了新的《济贫法》，明确社会救助属于公民应享受的权利，实行社会救助是政府应尽的义务，并成立了专门管理局。此后又先后出台了一系列法律条文，逐步形成了比较完善的社会救助制度。

德国的社会救助制度始于２０世纪初，称为济贫事务和福利事务。政府在１９４２年制定了关于政府救济的法令，第一次对公共救助的享受条件、救助种类和程度作出了全国统一规定。１９６２年前联邦德国颁布了新的《联邦社会救助法》，对特殊困难者进行社会救助作了具体规定，此后又进行了几次修改，改善了救助的支付方式，扩大了对残疾者

救助。１９７５年绝育和计划生育救助也被

列入《联邦社会救助法》。上世纪９０年

代初两德合并后继续实行上述法规。

美国独立以后，１９３５年罗斯福总统

颁布了历史上第一部《社会保障法》，从

而建立起世界上第一个较为完整的社会

保障制度，并首次明确了“社会保障”

的概念。后经历届政府的多次修改和补

充，逐步形成了现行的社会保障体系。

社会救助是其中的重要组成部分，在美

国称为公共救助或福利补贴。

■　救助条件和救助标准

各国社会救助制度最基本的特征是

有明确的针对性，只对自我保障有困难

而确需救助的人给予救助。为此，各国

一般通过财力审查和就业审查来确定申

请人领取救助金的资格。

财力审查

即根据国家规定，对申请人及相关

家庭成员的收入及资产状况进行审查，

不足特定标准时才予以救助。大多数国

家在社会救助标准之外都规定一个免审

额度，即允许申领人持有少量的资产或

收入，视同无资产、无收入，不抵扣社

会救助金。在财力审查的范围方面，大

多数国家只考虑申领人及其配偶的现有

财力。但在有些国家，如奥地利、德国、

瑞士、日本，申领人的父母、祖父母、

成年子女的财力状况也在考虑之列。在

法国，老年救助金（属专项救助）申领人

的法定继承人的财力状况都列入审查范

围。比利时最近也准备审查申领人父母

及成年子女的财力情况。总而言之，各

国政府趋向要求家庭和社会互助在整个

社会保障体系中发挥更为重要的作用。

就业审查

２０世纪８０年代以来，西方各国在失

业人口居高不下的压力之下，纷纷引入

或强化就业审查制度，要求社会救助对

象必须努力寻找就业机会，积极与政府

管理的职业介绍机构联系，并接受适当

的工作安排。未通过就业审查的人，将

被降低社会救助水平或剥夺领取资格。

在美国，２０００年起政府要求接受援

助的单亲父母两年内每周工作至少３０

小时，核心家庭每周至少工作３５小时。

联邦政府还制定了社会救助受益家庭的

就业目标，社会救助受益家庭就业率从

１９９７年的至少实现２５％提高到２００２年

的５０％以上，核心家庭的标准则由７５％

提高到９０％。

在英国，政府对以下四类人员实

行严格限制：一是年轻失业人员，英国

政府要求失业６个月的１８岁至２４岁的

年轻人必须从以下四种方案中做出选

择——在私人部门工作（雇主得到补

助）、在志愿性部门工作、从事环境保

护工作、接受全职教育或培训；二是单

亲父母，英国政府制定了特别行动计

划，通过工作寻求、建议和培训帮助单

亲父母找到工作，必要时可以为那些再

次全职学习的单亲父母提供小孩的照

看；三是长期失业人员，英国政府规

定，雇主雇用一个已失业两年或两年以

上的失业者可从政府获得为期６个月的

国外社会救助制度简述

■邓新华　袁伦渠

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2007.12

CHINALABOR

每周７５英镑的工资补助，年龄超过５０岁的人还可享受特殊援助；四是残疾人或者长期患病的人，这类人也可获得额外的补助，目标是帮助残疾人或长期患病的人找到工作或者帮助那些已工作的人继续工作。通过这一系列措施，使那些依靠福利生存的特殊人群走上工作岗位，摆脱对福利的依赖，建立社区不同部门（包括雇主、志愿性组织）、地方政府和中央政府之间的新型关系。

救助标准

一般来说，各国社会救助金的标准都比社会保险金低，但没有领取期限的限制。目前，许多发达国家控制救助费用的一个方法是降低替代率。例如，加拿大许多省已经降低部分救助金和特殊补助金费用，其他救助金则通过控制费用增长而后依靠通货膨胀达到缩减的目的。这迫使社会救助享受者在成为受益者之前广泛动用个人资源提高收入水平。这种做法有利于增加救助者主动寻找工作的热情，一定程度上避免社会救助制度的“养懒汉”效应。

■　救助项目

英国社会救助的项目很多，甚至有些是福利式的救助。主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及疾病救助等内容。低收入家庭救助是对收入低于官方规定贫困线家庭的救助，救助金随政府规定的贫困标准而变化。低收入者还可以取得一部分取暖费，有子女的可取得学校免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，还可以享受房租补贴等。老龄救助主要是对年满８０岁、没有资格享受养老金

或只有少量养老金的老年人给予补助。残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动补贴和重残补贴。英国社会救助的一个重要特点是细分救助对象，按照不同的

救助对象，给予不同标准的救助。具体来说，主要是从年龄差异、家庭成员承担责任差异以及“单身户”与“家庭户”差异进行划分。

德国的社会救助分为两类，一类是特殊困难群体的救助，包括残疾人、老人、病人、孕妇、产妇、在国外的德国人；另一类是低收入家庭的救助，这种救助面向全社会。除了食品费、生活费、燃料费以及杂费等日常生活费外，还包括代为缴纳医疗、养老保险费、支付丧葬费等。对高龄、残疾、妊娠、妇女生育等特殊需求者，其救助标准比一般标准高３０％。此外，为解决低收入、多子女家庭及残疾人、老年人住房困难问题，实施了住房补贴救助。凡收入不足以租住适当面积住房的公民都可以享受国家提供的住房补贴。

美国的社会救助制度主要包括以下几方面：一是对有子女困难家庭的资助，政府以现金资助单亲有子女家庭，或父母失业和丧失劳动能力的家庭；二是养老及困难补贴，主要是对老年人和残疾人发放现金补贴；三是免费医疗，为了使穷人获取医疗服务的项目，在美国所有的资助项目中该项目耗资最

大，由联邦和州政府分担；四是食品券补助，以解决贫困阶层的基本生活；五是儿童营养补助，主要是为哺乳期的母亲、婴儿、５岁以下儿童而设立的，每年都有数千名妇孺享受这种补助。除此之外，美国还有安居计划、教育救助、就业培训援助等，帮助贫困家庭获得教育、住房、培训和就业的机会，增强自救、

自助和发展能力，解决长期依赖政府救助的问题。

■　管理体制和经费分担中央政府统管

英国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰

等国由中央政府确定社会救助标准并负责具体管理，由中央财政拨款。

地方政府负责具体事务

荷兰的救助标准由中央政府确定，地方政府负责具体事务，中央财政的补助款项达到社会救助支出总额的８０％左右。日本中央政府根据不同地区制定不同的救助标准，地方政府负责具体实施，中央财政承担７５％左右的资金。瑞典由中央政府制定建议标准，地方政府可根据本地区的具体情况对该标准进行调整。除极少数项目（如对新移民前３年的救助）外，其余均由地方政府出资。芬兰也是由中央政府确定救助标准，地方政府负责具体管理，但近年来开始允许地方政府对救助标准作适当调整。瑞士则由中央政府制定社会救助政策的大方向，实际救助标准由地方自行掌握，地方政府负责资金。但是，也有个别项目由中央政府制定标准。挪威由地方政府自行制定救助标准，自行管理；中央政府根据自己掌握的补助标准和各地实际救助的人数给予补助。韩国的社会救助经费由中央、道和郡市三级负担，中央负担比例从５０％到８０％不等。

中央、地方政府分别负责制度

法国最低生活保障制度由中央政府定标，中央负责管理，部分专项救助由相应的社会保险管理机构统一管理，资金来自中央政府及缴费；其他非现金救助由地方政府出资并负责管理。卢森堡由中央政府负责确定救助标准，地方政府负责具体实施；前３个月到１年的开支由地方财政承担，以后的开支由中央财政负担。

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作者单位：北京交通大学