简海云试论城市总体规划的公共政策属性20070509

试论城市总体规划的公共政策属性

——以昆明城市总体规划修编为例

简海云昆明市规划设计研究院

中文摘要：本文从概念入手，分析论述了总体规划所具有的公共政策属性，进而结合昆明总体规划修编的实际工作，探讨了总规编制内容、编制方法层面的体会，并对一些保障内容提出了相应建议。

关键词：总体规划、公共政策

Title of Dissertation：Discuss on Public Policy Attributes of Master Planning ,In the case of Kunming Master Planning Amendment Abstract: This paper starts from the conception of public policy attributes ,analysis the public policy attributes of city master planning ,then discusses the content and method of making city master planning , finally it makes recommendations on relevant ensure measures Key Words: master planning . public policy attribute

摘要：

关键词：

一、前言

随着国家经济社会的快速发展，城市规划体系本身也在经历着深刻的变革，城市规划体系的地位、作用与编制方法一直以来都成为业内人士关注与争论的焦点。从《周礼。考工记》中的“匠人营国，方九里，旁三门。国中九经九纬，经涂九轨。左祖右社，面朝后市……”到今天城市规划所必须面对的社会、经济、政治、文化、生活等多方面问题，其研究范畴早已从原先单纯意义的城市物质空间形态营造领域拓展到社会学、经济学、生态学、建筑学、工程学、美学等等多

学科领域的交叉研究范畴。

作为法定规划序列中至关重要一环的城市总体规划（以下简称总规），其公共政策的属性诉求在当前强调和谐发展的形势下体现得尤为迫切。这对当代的城市规划师提出了新的挑战。遗憾的是长期以来“从属于建筑院系的经典城市规划教育背景”使我们面对总体规划任务时，不自觉地习惯埋头于“用地布局与指标确定、道路断面安排、管网设计等工程技术层面的“蓝图描绘”与操作，文本越写越厚，图纸越来越精美，但却总困惑于辛辛苦苦完成的规划成果与城市发展实际需要间的脱节。使得城市管理者们对总规“要说爱你并不容易”，也使得规划界同仁们“向权力讲述真理”的勇气不断受挫。

其实问题并不全在于外部的“不合理”，总规作为政府的公共政策性文件之一，其目标并非仅仅是技术层面的最优，而更在于是否充分考虑、协调了社会各阶层的不同利益，是否形成社会的共识。

规划师不是真理的唯一捍卫者，而更应该作为“虚心的倾听者与耐心的协调人。并通过自身的专业技术贡献，使各方利益趋向一致，不仅使未来城市发展的空间得到落实安排，更能通过研究提供如何实现空间布局目标的行动策略与建议。真正起好城市建设发展的参谋作用。

当前，昆明城市总体规划修编工作正在有条不紊的紧张进行，国家构建和谐社会的目标与建设部新版《城市规划编制办法》的出台，也对总规编制提出了更高要求。本文尝试结合实际工作体会，就总体规划的公共政策属性与同行们作相应探讨，以期望抛砖引玉，对本次总规编制工作能有所裨益。

二、概念的界定与探讨

依据中华人民共和国国家标准城市规划基本术语标准，“城市总体规划”（urban master plan, urban comprehensive planning ）指：对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。在条文说明中，进一步明确了总规的主要任务是：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市名项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合理发展。规划期限一般为20年。

在此定义中，“空间布局、规模、土地利用”等的“综合部署”与“实施措施”作为总规的重要手段，其根本目的即是通过空间形态的确定，资源与设施的配置来指导城市合理发展。其作用的主体是以政府为主要代表的公共管理机构，作用针对的客体是城市的整体空间与各项公共资源，作用的主要方式是通过政府掌握的公共资源投入（例如规划的行政管理与城市的建设实施）来引导城市逐步实现预期的建设目标。

依据国家公务员考试资料中的解释，“公共政策”（public policy）是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动。其主要特征有如下几个层面：

第一、公共政策是政治性与公共性的统一。政府作为公共权力机关对公共事务的管理和公众利益的协调必须体现社会公正。

第二、公共政策是理论性与实践性的统一。公共政策本身带有理论性色彩，并在理论指导下更注重公共政策行为的执行过程与实施结果。

第三、公共政策是强制性与合法性的统一。公共政策是一系列约束社会公众行为的规范与准则，其制定与执行有政府权力机关作为保障，与此同时，公共政策是公共权力机关协调、平衡公众利益的途径与手段。它要取得合法性，必须有一个合法的过程。

从历史分析的角度考察，现代规划体系的缘起，始于乌托邦的社会改良运动。欧洲工业革命后，真正意义上的城市规划机构开始形成——英国为解决当时的城市卫生环境质量低下，疫病蔓延，社会动荡等问题，在国家卫生部下第一次成立了公共规划机构来专门负责城市规划与建设活动。可见现代规划体系从创立之初，其所肩负的使命就是要解决的城市的公共管理问题。

从概念对比分析来看，首先城市总体规划作为各项建设的综合部属与实施措施，具有全局性、综合性和战略性的本质特点；其次从中央政府对总规的定位来看，总规是城市规划体系的核心。当前，总规更成为各级政府实施宏观调控的重要手段之一。通过总体规划的制定、颁布与实施，使城市的环境质量得到提升，城市功能日趋完善，经济社会得到长足发展，人民生活水平得到显著提高。综上