指导建筑设计的城市风貌规划管控方法

指导建筑设计的城市风貌规划管控方法

刘超杨一帆盛况

摘要：2014年初，习总书记就建筑文化缺失问题进行了重要批示，指出城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象要下决心治理。传统控规作为建筑设计和审查的依据，缺乏通过城市设计对于建筑形态的“美化”控制，而城市设计在实际操作中常作为城市规划的指标验算工具与方案效果的示意，无法作为依法行政的管理依据。本文的国内案例中，根据国内先进城市在城乡规划过程中的创新实践，将城市设计内容法定化的途径进行分类，并分析通过创新实施过程达到的管控效果。为了对比国内城市风貌规划的管控方法，本文将国外城市风貌管控的运行机制和控制内容进行提炼，并对运行机制中如何树立城市设计指标的权威性和减少自由裁量的方法进行研究；控制内容上对不同城市的风貌形成过程中关键的控制要素进行分析，并揭示控制要素如何对城市建设进行干预。

关键词：城市风貌建筑设计控制要素

城市风貌是自然环境和人工环境的综合集成，是人们判别一个城市美与丑的主观感受。城市风貌反映了一个国家一定区域历史文化、发展模式和国民素养，体现了人对自然和社会的态度。建筑是城市风貌的重要组成要素，但城市风貌的创造并非单体建筑的简单叠加。良好的城市风貌和优秀的建筑设计是整体和局部的辩证统一。

建筑与城市具有公共属性，特别是大型公共建筑也属于具有“强迫性审美”的公共艺术品。对建筑和城市风貌进行引导与管控是国际上的通常做法。国际经验表明，以尊重自然环境、尊重历史文化、尊重人的需求为出发点，通过城市设计和建筑设计等手段，加强对建筑、街道、广场等公共产品的管控，是政府职责所在。

1 我国现行规划控制环节的评价

目前政府进行土地出让的依据大多为控制性详细规划，并以其提供的技术文件作为管理的实际工具。控制性详细规划主要是对建设用地的用地性质、使用强度等控制指标、三大设施等内容进行安排。根据《城市规划编制办法》第二十二条至第二十四条的规定，根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质，使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。

现行的建设管理体制决定了建筑设计的用途、规模和范围，但是针对不同区域纳入规划条件的相同控制指标，如何避免导致“千城一面”的雷同或“独树一帜”的乱象，还需要建立与法定规划体系相对应的城市风貌规划为核心的逐级管控体系，用来加强对建筑设计的指引和控制。

2 我国创新方法研究

《城乡规划法》确立的法定规划体系，包括城市总体规划、城市控制性详细规划和重要地块的修建性详细规划。其中，控制性详细规划是实施规划管理的主要依据，作为传统控制性详细规划中的指标，其目的更多是为了控制建筑容量而设置的，缺乏对城市不同区域的不同建筑类型的精细化管理控制。一些地方通过将城市设计要素纳入土地出让条件或控规，抑或是纳入地方规范或法规，其根本原因是有意识地将城市设计的成果运用到规划编制过程

中，从而更好地细化控制内容并通过法定化文件抑制建筑形态失控，引导规范城市建设的空间秩序。按照我国城市设计与控制性详细规划的结合方式，分为四种模式。

2.1“城市设计+控制性详细规划”的模式。

一些城市赋予城市设计类似于控制性详细规划的法律地位，用于指导提出规划条件和核发建设工程规划许可证。例如，天津市在《天津市城乡规划条例》中明确了城市设计的法律地位，城乡规划主管部门根据控制性详细规划、城市设计导则以及土地细分导则（简称“一控规两导则”），提出规划条件。又如，深圳市在《深圳市城市规划条例》中明确了城市设计的法律地位，委托项目时可以将控制性详细规划和城市设计合二为一。我国许多有立法权的城市已经将城市设计内容以定量或定性的形式列入地方规范，其根本出发点是为了通过城市设计的控制手段保证绝大多数市民的公众利益不被侵夺。

2.2 规划实施管理中参考城市设计成果。

一些城市在编制控制性详细规划之前，先编制城市设计，甚至举行国际竞赛优选城市设计方案，之后将城市设计的成果融入控制性详细规划的编制之中。如西安市和南京市，在编制城市总体规划、片区规划、控制性详细规划的同时，编制相应尺度的城市设计，并将其成果作为规划条件的主要组成部分，用于指导建筑方案设计。

2.3 规划实施中以城市设计成果为管理依据。

个别经济发展较好的城市，采取与直接编制城市设计替代控规（城市设计中包含控规基本要求），作为提出规划条件、审定建筑设计方案、核发建设工程规划许可、核验规划条件的依据。如深圳在部分片区、苏州新加坡工业园区。

2.4仅依据控制性详细规划的模式。

大部分城市并未编制城市设计，或编制的城市设计成果仅作为参考。因此，一些城市的规划主管部门在依据控制性详细规划来提出规划条件同时，根据地方实际和具体需求，增加了某些引导性的控制要素，但往往难以发挥影响建筑设计的作用。

3 国外或地区风貌管理的方法

3.1 通过立法方式明确“建筑设计行为的社会义务”

西方国家大多实行土地私有制，但国家和区域大法中，普遍对地上物的建设行为提出了管控要求。德国在《德意志联邦共和国基本法》（相当于宪法）中明确规定，“建造自由必须遵循宪法中规定的私有权附属的社会义务”；德国联邦、州法律法规规定，建造规划可以对建筑设施的外部形态进行控制，并通过明确“建筑高度与体量”、“建造方式”、“常见屋顶形式”等法定要求，保障城市设计理念在单体建筑设计中得到落实。英国《城乡规划法》明确指出，“发展控制的重点是对私人土地所有者的建设或拆除进行有效的民主监督，以确保私人发展不违背社会利益”。日本《城市规划法》中，“城市规划限制”章节对特色风貌地区内的建筑活动进行了特别限制。

上述的国家和地区规划基本法中都对建筑的建造提出了需要遵循的社会义务，有正面提出通过规定建筑建造方式和某种要素的统一来体现区域特色的；有通过禁止或限制要求明确哪些建设活动会破坏城市风貌的；有通过明确私有权属需满足公众利益的法律要求来约束建设行为的。从对城市风貌发展和维护的价值取向上看，我国的城市规划的基本法中也应该对建筑设计的社会义务进行规定。

3.2 用城市设计思路弥补城市规划管控体系

地方政府将城市风貌管控作为重要责任，通过地方规划法规，对土地用途进行管制，并建立了城市设计体系对城市风貌进行管控。英国规划体系中包括城市设计导则和开发概要。英国的城市设计控制体系包括：国家层面的规划政策指引，郡层面的设计导则、设计策略，