新中国民族区域自治制度的历史考察

新中国民族区域自治制度的历史考察作者：谢忠 | 来源：《当代世界与社会主义》2014年第5期摘要：民族区域自治是中国共产党运用马克思主义理论解决民族问题的基本政策，是新中国的一项基本政治制度。

新中国成立60多年来，民族区域自治制度大致经历了稳步推行、曲折发展、全面倒退、恢复完善四个时期。

这一过程呈现出“两头好，中间差”的总体趋势。

正反两方面的历史经验证明，民族区域自治是正确解决我国民族问题的必由之路。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。

其中，第六章第五十一条明确规定:“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。

”[1]这一规定标志着民族区域自治已经从中国共产党的基本政策发展为新中国的基本政治制度。

新中国成立60多年来，民族区域自治制度经历了四个时期。

一、稳步推行时期(1949—1956年)在新中国成立到社会主义改造基本完成的七年中，党和国家坚持“慎重稳进”的方针，在全面推行民族区域自治制度的同时，逐步加以规范，系统总结经验，并对民族政策的执行情况及时进行检查。

因此，这一时期的民族区域自治工作体现了稳步推行的鲜明特点。

(一)民族自治地方的逐步建立国民经济恢复的三年是推行民族区域自治的初始阶段。

新中国成立时，全国已有省级自治区1个(内蒙古自治区)、专区级自治区2个和县级民族自治区4个。

[2]至l952年12月，共新建了42个县级以上的民族自治区。

其中，1个是行政公署级，9个是专区级，32个是县级。

[3]此外，还有许多县辖区、乡级自治区。

由于各种历史条件的限制，特别是民族识别工作尚未全面展开，当时只有15个国内外熟知的民族实行区域自治，所建立的自治区大多数也是民族关系比较显著而又融洽的地区，对于进一步推行民族区域自治具有示范作用。

此外，为了充分保障少数民族当家作主的民主权利，还在民族杂居地区或者暂时不具备实行自治条件的民族聚居地区，成立了200多个包含省、专区、县、县辖区、乡等行政层级的地方民族民主联合政府。

可见，在建国初期，中国地方政府存在一般的人民政府、少数民族自治政府、民族民主联合政府三种类型。

在社会主义改造的四年中，多数民族地区还处于民主改革阶段。

随着民主建政和民族识别工作的全面展开，自治区域从东北、华北延伸到西北、西南，再扩大到中南、华南;自治类型呈现多样化趋势，既有单一型，又有联合型，还有包孕型(即在单一型或联合型民族自治地方中，包含一个或几个其他的少数民族的自治地方)。

到1956年底，我国新建省级自治区1个(新疆维吾尔自治区)，省级自治区筹备委员会1个(西藏自治区筹备委员会)，自治州或专区级自治区22个，自治县或县级民族自治区43个;实行区域自治的民族增至31个。

[4]此外，建国头七年还根据民族关系的历史特点和社会经济发展的现实需要，调整了一部分民族自治地方的行政区划和隶属关系。

这种调整对我国民族区域自治格局产生了直接而重要的影响。

如，撤销察哈尔、绥远、热河三省建制，实现内蒙古的统一，为内蒙古自治区的发展和繁荣创造了极为有利的条件。

(二)民族区域自治的逐步规范建国之初的民族区域自治处于初创阶段，存在着某些不够规范的问题。

如名称没有标准化;层级过多，有乡(村)、区、县、专区和专区以上五级，而且统称“自治区”，不能从名称上区分其行政地位;有的名称也不够简洁。

因此，中央民族事务委员会于1951年12月召开第二次委员会扩大会议。

中央民委主任李维汉在大会上作了《有关民族政策的若干问题》的报告，对规范和推动民族区域自治制度的实施发挥了重要作用。

1952年8月9日，我国颁布《民族区域自治实施纲要》。

这在新中国民族工作史上具有重要而深远的意义。

一方面，它的颁布标志着中国民族区域自治工作初步走向了法制化、规范化轨道。

作为新中国关于民族区域自治的第一部专门法规，在1984年颁行《民族区域自治法》之前，它一直是中国处理民族问题、调节民族关系的主要法律依据。

另一方面，它所规定的基本原则和体现的主要精神为我国宪法所采纳或吸收，并为中国制定《民族区域自治法》提供了直接的法律蓝本。

作为新中国颁布的第一部宪法，1954年宪法对民族区域自治作了更权威的规定，在民族区域自治法制建设中具有里程碑的意义。

实践证明，在县辖区、乡等小规模聚居的少数民族不能完全行使各种自治权，也不需要建立自治机关。

因此，1954年宪法确认了自治区、自治州、自治县三级体制，没有确认县级以下的民族自治地方。

但是，为了切实保障人口较少或者聚居区域较小的少数民族管理内部事务的民主权利，1954年宪法创建了民族区域自治的补充形式———民族乡。

此外，经过建国以来对民族平等政策的宣传和贯彻，少数民族参与各级人民政府的民主权利已得到充分保障，各级地方民族民主联合政府已完成了它的历史使命。

因此，1954年宪法没有确认“地方民族民主联合政府”这一政权形式。

根据宪法精神，中国从1955年底开始改变地方民族民主联合政府以及更改相当于区和乡的民族自治区、建立民族乡的工作。

1956年4月、12月，这两项工作先后完成。

从此，中国民族区域自治制度基本定型。

此外，为了适应宪法关于民族区域自治的新规定，全国人大民族委员会从1955年开始起草民族区域自治法。

(三)及时进行民族区域自治的经验总结及其执行情况的检查1953年6月，中央人民政府民族事务委员会第三次扩大会议作出了《关于推行民族区域自治经验的基本总结》。

这份总结被政务院讨论通过并予以公布，产生了广泛的社会影响。

接着，同年6—7月召开的第四次全国统战工作会议通过了《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》。

这份文件虽然篇幅不长，但论述深刻，后来被中共中央在党内批转。

上述两份文件从各自角度系统总结了党和国家民族工作特别是实行民族区域自治的主要经验，对进一步推动民族区域自治发挥了重要作用。

此外，在1952年和1956年，中共中央就民族政策执行情况开展了两次全国性的检查，纠正了大汉族主义和地方民族主义两种错误倾向。

党和国家的这一系列举措为进一步实施民族区域自治扫除了思想障碍，创造了有利的政治条件和积极的社会氛围。

二、曲折发展时期(1957—1966年)在十年建设时期，同其他工作一样，民族区域自治具有成绩与失误并存、曲折与发展交织的双重特点。

(一)“左”的思想抬头及其对民族区域自治的危害“一九五七年后，‘左’的思想开始抬头，逐渐占了上风”[5];民族工作指导思想也逐步偏离马克思主义的轨道。

主要表现有两种:第一，认为“民族问题实质是阶级问题”，把民族问题等同于阶级斗争问题。

早在1958年6月，中共中央就初步提出过这种观点。

[6]1963年8月，毛泽东在《支持美国黑人反对种族歧视斗争的声明》中提出:“民族斗争，说到底，是一个阶级斗争问题。

”[7]这一著名论断有着特定的具体涵义，但是，在阶级斗争扩大化不断升温的政治背景下，这一论断逐步被泛化、上升为民族工作的指导思想。

第二，认为“都社会主义了，还有什么民族不民族”[8]。

随着“共产风”愈演愈烈，“民族融合风”也骤然兴起。

上述两种“左”的思想虽然表现不一，但危害相同，都产生了釜底抽薪、最终取消民族工作的严重后果。

在“左”的思想指导下，民族地区也开展了反右斗争、“大跃进”和人民公社化运动，从而使民族区域自治制度遭到了破坏。

第一，有的地方少数民族干部大幅减少。

在反右斗争中，许多少数民族干部、民族宗教界代表人物、知识分子甚至普通群众，因“地方民族主义分子”、“民族分裂分子”等罪名而被逮捕、劳教、撤职，甚至被迫害致死。

第二，民族区域自治体制遭到随意变更。

如，在“共产风”、“民族融合风”的影响下，所有的民族乡被撤销，代之以“农村人民公社”;许多自治县被撤并。

在自治州这一级，有的因州地合署而名存实亡，有的因实行地管州而降低行政地位，有的被并入几个一般县，使自治民族占全州人口的比例大大降低。

第三，少数民族传统的生产生活方式遭到强行改变。

如，强迫农牧民入社，使除西藏外的少数民族地区在几个月之内实现了人民公社化;大办食堂，大炼钢铁，大上基本建设项目，大搞毁林毁草开荒，导致了生态环境的急剧恶化和农牧业生产的连年欠收，少数民族人民的生活重新陷入困境，甚至出现大量非正常人口减少的现象;一些边境群众纷纷出境“逃社”。

此外，少数民族的风俗习惯和宗教信仰被当做“封建迷信”、“落后守旧”而加以扫除，其语言与文字的使用也受到限制。

(二)民族政策的调整与阶级斗争再度升温对民族工作的冲击由于三年困难时期的到来，“左”的狂热逐步降温。

1961年1月，中共八届九中全会决定对国民经济进行调整。

在这一大的背景之下，党和国家对民族政策也进行了调整。

1961年7—8月，西北地区第一次民族工作会议召开，拉开了民族政策调整的序幕。

接着，全国民族工作会议于1962年4—5月召开。

这次会议在全面检查“大跃进”以来的民族、宗教和统战工作的基础上，制定了少数民族地区(主要是各级自治地方)未来五年的工作方针以及与之相适应的政策措施。

同年6月，中共中央批转了乌兰夫、李维汉等四人提交的关于这次民族工作会议的报告。

随后，贵州、云南、宁夏、广西、辽宁、内蒙古等省区先后召开民族工作会议。

通过这一系列民族工作会议，广大干部重新认识到:民族问题具有长期性;民族工作必须从民族地区的具体实际出发;集中力量恢复和发展经济、改善人民生活非常重要。

这样，许多破坏民族区域自治的“左”的错误得到纠正，民族工作重新回归马克思主义的正确轨道。

然而，从1962年9月中共八届十中全会开始，阶级斗争再度升温。

随后，“社教”、“四清”运动接踵而至，刚刚走上正轨的民族工作再次受到严重冲击。

例如，在没有经历民主改革的民族地区进行“补课”，重新划分阶级成分;对牧区改革中的“三反两利”政策进行批判;把在民族地区进行的和平改革当作“阶级调和”的修正主义路线进行批判;指责长期主管中央统战和民族工作的李维汉同志执行了“修正主义、投降主义路线”，并撤销其领导职务。

(三)在纠正“左”的错误中民族区域自治取得显著进展在十年建设时期，民族区域自治虽然受到“左”的思想干扰和破坏，但它作为中国解决民族问题的基本政策仍然得以继续推行，特别是党领导各族人民为克服和纠正“左”的错误作出了不懈努力。

因此，民族区域自治在曲折中取得了显著成就。

第一，新建了3个自治区、5个自治州和26个自治县，实行区域自治的少数民族达到38个。

[9]至此，中国民族自治地方的基本格局和规模初步形成。

第二，经过人民公社化运动，绝大部分少数民族走向了社会主义道路。

在这一巨大的社会历史变迁中，虽然发生过“左”的偏差，但总体来看，它符合人类社会发展规律，为民族地区的经济文化发展以及社会主义民族关系的巩固开辟了广阔前景。