城乡建设用地增减挂钩政策与实施规划编制技术(修改)

二、怎样开展增减挂钩试点工作
增减挂钩目前还处于试点阶段，这意味 着择优选择，选择的标准是：
1.建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理 复垦潜力较大； 2.当地政府重视，群众积极性较高； 3.经济发展较快，具备较强的经济实力，能确 保建新安置和拆旧整理所需资金； 4.土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具 有较强制度创新和探索能力。
3.作用与意义
（1）增减挂钩是实现城乡统筹发展的有 力措施。增减挂钩将建新地块（城镇用地） 土地收益用于农村建设用地复垦、搬迁安 置和农村公共设施等建设（对口、捆绑）， 实现了城乡土地资源统筹利用，有力促进 了城乡统筹发展。
对城：通过解决城镇建设中的土地利用年度计 划指标问题，促进了城镇化发展。 投资、出口、消费、城镇化——未来支撑中国 发展的四架马车
图形表示：星星对月亮（数量、布局）
农村建设用地 拆旧地块 1 建新地块 2
城镇建设用地
3
靠近城镇建成区 工业园区
4
公式表示：“四有” 1.拆旧复垦耕地面积 > 建新占用地耕 地——耕地面积有增加； 2.拆旧复垦耕地平均质量等级 > 建新占 用地耕地平均质量等级——耕地质量有 提高； 3.拆旧地块面积 > 建新地块面积——建 设用地总量有减少； 4.建新地块节约集约利用水平>拆旧地块 节约集约利用水平 ——节约集约用地水 平有提高。
广东省城乡建设用地增减挂钩试点项目 区实施规划编制技术指南（试行）
规定了城乡建设用地增减挂钩试 点项目区实施规划原则、任务、 编制程序、内容和成果要求等， 共六章内容。
第一章 概念与术语 1.城乡建设用地增减挂钩 2.拆旧区与建新区 拆旧区：拟整理复垦为耕地（或农用地） 的现状建设用地的地块组合，由农村居民 点用地、低效利用或废弃的城镇工矿用地 等构成。 建新区：拟用于城乡建设（或非农建设） 的现状农用地、未利用地的地块组合，包 含因项目区实施而必须安排的安置区（安 置地块的组合）。
2.本质与内涵
（1）土地置换：是建设用地从农村到城镇的 空间置换和结构调整（农村建设用地转换为城 镇建设用地），实现了土地资源优化配置。随 着试点工作的推进，拆旧地块已经不限于农村 建设用地（如废弃工矿用地）与城镇建设用地 （如风景旅游用地）之间的置换。 （2）“捆绑销售”（套餐）。将建新地块与 拆旧地块挂钩即是捆绑，要建新必须要拆旧。 只有当建新地块比较“抢手”（土地供需矛盾 大、土地利用年度计划指标紧张）或者说“门 槛高”（如重庆规定新增建设用地指标只能用 于工业园区项目），这种捆绑销售才有市场。
2.本质与内涵
（3）推动土地整治的重要措施。简单地 要求复垦废弃农村居民点、废弃工矿， 即使给予资金支持也难以推进（土地开 发整理项目就是例证）。通过增减挂钩， 能有效调动土地权益人、地方政府、投 资者的积极性，促进废弃低效建设用地 复垦。 （4）通过开展增减挂钩能够获得周转指 标，缓解土地利用年度计划指标紧张局 势。
第二章 规划原则与任务 1.规划原则 以科学发展观为统领，以促进农业现代化 和城乡统筹发展为导向，以改善农村生产 生活条件为目标，以切实维护农民权益为 出发点和落脚点，以优化土地利用布局和 结构、节约集约利用土地为重点。具体是：
1.规划原则 ①统筹安排 促进发展 把握农业现代化和城镇化发展基本规律， 落实最严格的耕地保护制度和最严格的节 约集约用地制度，统筹安排土地资源，零 拆整建、先易后难、突出重点、分步实施， 以城乡土地资源的优化配置促进农业、农 村发展和城镇建设。
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5.转发《国土资源部关于严格规范城乡 建设用地增减挂钩试点工作的通知》的通 知（粤国土资规划发„2012‟8号） 转发224号文件，将增减挂钩试点分为先 建新后拆旧（或边建新边拆旧）和先拆旧 后建新两种实施模式
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6.关于印发《广东省城乡建设用地增减挂 钩试点项目区实施规划编制技术指南试行》 的通知（粤国土资规划发„2012‟62号）
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3.国土资源部关于严格规范城乡建设用地 增减挂钩试点工作的通知（国土资发 „2011‟224号）
系统总结了 2011年3-8月清理检查的结果，再 次强调了增减挂钩基本要求。
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4.关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在 线监管工作的通知（国土资厅函„2011‟ 975号）
部署开展了增减挂钩试点项目区在线备案工作， 对备案内容及格式作出了具体规定。 成果备案、进度备案
第三章 规划编制程序 2.实地调查（根据需要进行多次）
对圈选的拆旧、建新重点区域，开展专项调查， 查清土地利用现状、权属、耕地自然质量等级， 分析农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用 地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新 拆旧意愿，填写民意调查表。根据调查结果， 按照有关规定履行农村重大事项议事制度，确 定拆旧地块、建新地块范围与面积。
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3.关于切实做好城乡建设用地增减挂钩 试点和农村土地整治工作的通知（粤府办 „2011‟24号）
贯彻47号文件，特别是对不能完成拆旧复垦如 何处罚作出了规定。
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4.转发国土资源部办公厅关于加强城乡建 设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知 （粤国土资厅规划函„2011‟3283号）
发布了专门的软件，方便各地在线填报，按技 术指南编制的项目区实施规划成果，将由省在 线备案。
确立了试点管理框架，包括增减挂钩试点定义、 开展试点的原则、条件、项目区和周转指标管 理、农民利益保护、监督和考核等。正在修订， 更加具体化
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国家层面（4个）： 2.《国务院关于严格规范城乡建设 用地增减挂钩试点切实做好农村土地 整治工作的通知》（国发„2010‟ 47号）
针对当前增减挂钩出现的擅自扩大试点范围、侵害 农民利益等，进一步明确了增减挂钩试点的总体要 求、目标，出发点、落脚点，进一步明确了增减挂 钩工作中“严禁做什么”、“应该做什么”。
3.作用与意义
对乡：显化了农村土地资产，同时由于级差地租的返 还，解决了新农村建设中的“钱从哪里来”问题，并 为“人往哪里去”（城镇化）、“怎样才持续”找到 了出路（规模化经营、分红，农业工人，第三产业）。 新农村：改善农村生产生活环境。城乡建设与国外的 差距主要在农村，农村建设将是未来的重点。 农业规模化经营：农业现代化发展方向 必须推进农业规模化经营、减少农民才能发展农村、 富裕农民 农业人口占总人口比例，如美国为1%、日本为4%、 台湾为6%、韩国为8%，中国为43%
二、怎样开展增减挂钩试点工作
通过编制项目区实施规划由县级国土 资源管理部门逐级向省（省国土资源 厅、省政府）申请。 城乡建设用地增减挂钩试点项目区实 施规划与增减挂钩试点专项规划、增 减挂钩试点实施方案的关系 像方案的规划，名规划、字方案
广东省城乡建设用地增减挂钩试点项目 区实施规划编制技术指南（试行）
总体考虑： 1.规范。把握重点，方便审查、提高工作效率 2.关口前置。将工作任务尽量安排在项目区规划 编制阶段，避免规划批准之后频繁调整； 3.充分尊重民意（征求意见、民意调查、听证 等）； 4.严格保护耕地（优先复垦为耕地，数量与质量 规定）； 5.以项目区为单位，并实施数据库管理； 6.提出最低要求。
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参考文件： 7.城乡建设用地增减挂钩试点项目区 2011年拆旧区复垦验收程序与技术标准 （试行） 对验收程序及复垦农用地、耕地验收技术 标准作出了规定
政策解读
1.概念 城乡建设用地增减挂钩： 依据土地利用 总体规划和土地整治规划，将若干拟复 垦为农用地的农村建设用地地块（即拆 旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即 建新地块），共同组成拆旧建新项目区， 通过拆旧建新等措施，实现①耕地面积 有增加、②质量有提高、③建设用地总 量有减少、布局更合理、④节约集约用 地目标的土地整理复垦活动。
1.规划原则 ②关注民生，保障权益 尊重农民意愿，维护农民合法权益，落实 相关补偿安置措施，优先保证被拆迁农民 安置和农村公共设施建设用地，并为当地 农村集体经济发展预留空间，确保农民长 远生计有保障、生活水平有提高。
1.规划原则 ③保护耕地，集约用地 实现开展增减挂钩的行政区域和项目区耕 地面积有增加、质量有提高，建设用地总 量有减少、布局更合理，项目区节约集约 用地水平有较大幅度提升。
第一章 概念与术语 3.挂钩周转指标 用于控制城乡建设用地增减挂钩项目区内 建新区用地规模，同时作为拆旧地块整减挂钩项目区实施规划 为统筹确定城镇建设用地增加和农村建设 用地撤并的规模、范围和布局，依据土地 利用总体规划、土地整治规划、城乡规划 等，对建新区各项建设用地比例和拆旧区 复垦进行安排的具体方案及制订的相应措 施保障措施。
1.规划原则 ④生态优先，协调发展 保护生态环境，注重历史文化遗产和建筑 的传承与保护，促进城镇与农村、建新与 拆旧、自然形态与规划形态的协调发展。
1.规划原则 ⑤依法依规，科学规划 以土地利用总体规划、土地整治规划、城 乡规划等规划为依据，科学客观、因地制 宜设计建新拆旧工作，统筹基础设施配套 建设、农田综合整治和产业布局优化调整， 合理安排建新区城镇村建设用地比例，优 化城乡用地结构。
第二章 规划原则与任务 2.规划依据 ①法律法规 《中华人民共和国土地管理 法》、《中华人民共和国土地管理法实施 条例》等有关法律法规。 ②政策文件 主要文件 ③相关规划 土地利用总体规划、土地整治 规划、城乡规划等相关规划。
第二章 规划原则与任务 3.规划任务（7项任务） ①深入分析项目区建设用地整理的基础条 件、发展潜力和制约因素，对开展增减挂 钩的条件及可行性从社会、经济、生态等 角度进行综合评价。
第三章 规划编制程序 1.准备工作 组织准备。成立以政府分管领导为组长、相关 部门负责人参加的规划编制协调和决策机构， 并建立规划经费保障机制。 技术准备。根据收集与整理的土地利用现状、 土地利用总体规划、土地整治规划、城乡规划 等相关规划文本、图件、数据，综合考虑经济 社会发展及自然资源禀赋，圈选拆旧、建新重 点区域。