我国政府间财政转移支付制度研究

我国政府间财政转移支付制度研究

摘要：政府建立公共财政体制，标志着中国经济发展进入到一个新的历史阶段。财政的主要职责从经济建设领域转向社会公平和公共服务领域。政府间转移支付制度作为调节地区间财力不平衡的重要手段，对于实现公共服务均等化具有重要意义。本文从我国转移支付的相关理论入手，着重分析了财政转移支付存在的问题，在汲取国际先进经验的基础上提出了相应的完善措施。

关键词：财政转移支付分税制财力均等化完善措施

一、引言

1994年我国进行了一次具有划时代意义的财政体制改革，这次改革是以分税制改革为核心展开的。1995年财政部发布了”过渡时期转移支付办法”，这标志着我国开始了政府间财政转移支付制度的创建时期。分税制改革以来，财政大权日益向中央政府集中，而事权则层层下放。这种”钱在中央，事在地方”的现象使得政府间转移支付的规模也迅速扩大，政府间转移支付成为地方政府提供公共服务的一项重要资金来源，在新的历史时期发挥了重要的财力调节作用。而且在适应当时经济形势发展过程中，这一制度得到不断地改进和完善。然而，我国现行转移支付制度与发达国家相比，仍有较大差距，在协调解决地区间财政横向不平衡和地区间公共服务方面，均等化效果还不尽如人意。这种制度状态不适应中国深化社会主义市场经济改革和分税制财政体制的要求，也不符合构建社会主义和谐社会的初衷。因此，在新的历史时期，进一步健全适应社会

主义市场经济要求的政府间转移支付制度，是一项刻不容缓的重要时代课题。

二、财政转移支付制度的相关理论

（一）财政转移支付的内涵

财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。广义的财政转移支付是指一国各级政府间在既定的事权、支出责任和财权内财政资金的无偿性转移，包括下级政府对上级政府的上解收入，也包括上级对下级的补助资金。狭义的政府间财政转移支付是上一级政府对下级政府的补助。政府间转移支付是指财政资源在政府间的无偿流动，是政府单方面的无偿转移。这适于政府购买性支出相对应的另一种公共支出，不遵循等价交换原则。政府间的转移支付主要是为了平衡各地区的政府收入的差距，以保证各地区的政府能够有效地按照国家统一的标准为社会提供服务。

（二）我国财政转移支付的分类

我国财政转移支付制度根据政府的转移支付资金是否规定用途，简单划分为一般性转移支付和专项转移支付两类。

一般性转移支付是指中央政府向地方政府拨付的不附加任何条件，不规定具体用途的财政资金，地方政府可以根据具体需要和自身条件，自由支配转移支付资金的用途和使用方向。由于一般性转移支付资金并没有规定具体用途，因此，地方政府可以随意支配，这相当于直接增加了地方政府的可支配收入，从而刺激当地居民和

政府的消费，提高该地区的经济发展水平。由此看来，中央政府向地方政府拨付的一般性转移支付资金主要用于弥补该地区的财政缺口，增加地方政府财政能力，实现政府对基本公共服务的合理供应。

专项转移支付又称有条件转移支付，是指中央政府向地方政府进行转移支付资金的拨付时，附加一定的限制条件，明确规定了这项转移支付资金的用途，或者要求地方政府在获得这笔转移支付资金时要提供一定比例的配套资金。只有地方政府满足中央政府拨付资金的条件时才能获得这笔转移支付资金，又称之为专项拨款。根据专项拨款是否需要地方政府提供一定数额的配套资金，又可以将有条件的转移支付分为有条件非配套性转移支付和有条件配套性转移支付。此外，根据中央政府向地方政府提供配套转移支付时是否规定最高配套限额，有条件配套性转移支付又可分为有限额配套性转移支付和无限额配套性转移支付。

（三）政府间财政转移支付的意义

第一，促进公共服务均等化，实现财力分配的横向均衡

财政的横向均横是指不同地区的居民应当享受大体相等的财政待遇，然而，一个国家内部受资源分布、经济发展水平和人口密度等因素的影响，各地区的税基、收入能力、公共品的需求和供给成本必然存在较大的差异，在统一的税收体系下，必然出现发达地区财政收入充裕，落后地区财政状况拮据的情况。各地区不同的财政收入水平与维持最低公共服务水平之间存在着矛盾，这就要求用转

移支付来解决。

第二，弥补财政缺口，实现财力分配的纵向均衡

财政缺口是指各级政府各自的财权与其承担的事权所需的财政支出不匹配，财政缺口又称为纵向财政失衡，是针对多级财政体制中，上下级政府之间财政收入和支出职能的结构性失衡状况而言。它反映的是一个多级政府间支出职责和收入能力之间的结构性失衡。在各级政府之间既定的支出和收入范围得以确定之后，当某一级政府财政面临着赤字，而其他级次的政府却出现盈余时，就意味着纵向财政失衡问题的存在。我国目前省以下纵向财力差异较为明显。1994年实施分税制以后，县级以上的一部分财力，形成财力层层集中的格局。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，履行事权与其财力高度不对称，收入矛盾尖锐。中央政府运用财政转移支付可以弥补财政纵向失衡，解决地方政府的收入问题。第三，矫正地方公共品的区域外溢性

公共品的区域外溢是指某地政府提供的公共产品或服务，使得本地区以外的人也能受益而且不用分担该公共品的成本或给予任何补偿。在外部效应存在和成本分担两种因素的共同作用下，其提供公共产品时所采取的的策略便容易产生某种程度的扭曲，不能根据人们的偏好准确提供。这种现象的存在，不仅影响着区域性公共产品的提供和本地区及相关地区居民的利益，而且也不利于地区间经济关系的协调。对于具有外部效应的公共品，上级政府可以行政府间财政转移支付，特别是有条件的配套拨款来矫正地方政府决策的

扭曲现象。

三、我国政府间财政转移支付存在的问题

（一）转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法，各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制。

我国财政转移支付仍然保留了既得利益群体的利益，分税制体制中原有的体制补助和体制上解不仅未能体现出财政的均衡化目标，而且冲抵了一般性转移支付的均等化效果。除了一般性转移支付的分配采用因素法外，现行的转移支付办法主要有基数法确定，中央执行分税制所集中的绝大部分收入仍按各自的基数返还地方，仅靠有限的收入增量来缩小地区间的财力差距。采用基数法分配转移支付不但没有解决原有财力分配不均问题，反而进一步扩大了差距。而其他形式转移支付的分配也都带有很大的随意性，未采用统一规范的科学方法。此外，各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制，各自为政，导致富裕的地区获得的转移支付更多，而贫困地区获得的较少。同时，转移支付的管理分散，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱。因此，我国的转移支付制度并没有发挥其应有的作用。

（二）财政转移支付制度缺乏相应的法律保障

政府间财政转移支付制度作为分税制的重要内容之一，对于调整地区财力的横向均等、弥补财政缺口、矫正公共产品外溢、弥补税源分配不足等，具有至关重要的意义。目前我国并没有设定一套专门的法律，而现行财政转移支付制度的立法层次太低，缺乏应有的